Cải cách phương án phân cấp ngân sách: Điều tiết, siết chặt chi tiêu

Thực hiện chuyên đề: TRỊNH DŨNG |

Tư duy kinh tế không chấp nhận kiểu cào bằng khi làm nhiều thu nhiều và làm ít thì luôn được trợ cấp. Cải cách phân cấp thu chi ngân sách đặt ra vấn đề lớn, cấp bách trong quá trình tái cơ cấu đầu tư công. Điều này sẽ khuyến khích tính năng động, sáng tạo, tự chủ, khai thác các nguồn lực tài chính một cách hợp lý ở từng địa phương, tạo ra động lực phát triển cân đối và toàn diện trên bình diện Quảng Nam. Sự thay đổi này được xem là giải pháp bắt buộc. Siết chặt kỷ cương chi tiêu ngân sách, nhưng điều đó chỉ hiệu quả nếu được cụ thể hóa bằng hệ thống cơ chế, chính sách và giải pháp thực thi phù hợp từng ngành, địa phương. Cần một cách làm ngân sách mới, cải cách trong phân bổ nguồn lực và quy trách nhiệm cho từng địa phương khi “bầu sữa” ngân sách ngày một hạn hẹp.

90% ĐỊA PHƯƠNG KHÔNG TỰ NUÔI NỔI MÌNH

Chỉ có Núi Thành có đủ khả năng tự cân đối thu - chi. Theo cơ chế phân cấp mới, cũng sẽ chỉ có thêm 3 địa phương nữa tự bảo đảm ngân sách. 14 huyện còn lại đều không thể thu đủ để chi tiêu.

Cơ chế phân cấp nguồn thu - chi, định mức chi thường xuyên... luôn được đặt lên bàn nghị sự. Ảnh: T.D
Cơ chế phân cấp nguồn thu - chi, định mức chi thường xuyên... luôn được đặt lên bàn nghị sự. Ảnh: T.D

Luôn thu không đủ bù chi

Ông Trần Úc - Chủ tịch UBND thị xã Điện Bàn cho hay, qua các năm, nguồn thu trên địa bàn thị xã chưa bảo đảm được cân đối thu - chi. Trong vòng 6 năm qua, thị xã đã thu 4.925,524 tỷ đồng nhưng chỉ được hưởng 2.719,943 tỷ đồng. Số chi ngân sách địa phương còn lại phải chờ ngân sách cấp trên hỗ trợ. Theo lý giải của UBND thị xã Điện Bàn, việc phân cấp thu giữa tỉnh, thị xã đã từng cụ thể rõ ràng. Nhưng khi số thu cấp tỉnh không đạt dự toán, thì thị xã cũng không được xem xét phần bù hụt thu. Còn thị xã thu vượt thì phần vượt thu lại được bù trừ phần hụt thu cấp tỉnh. HĐND tỉnh và UBND tỉnh thống nhất cho thị xã áp dụng một số định mức vượt trội để xây dựng thị xã, nhưng thay vì bổ sung thêm cơ chế thu - chi, lại bị điều chỉnh tỷ lệ điều tiết, đã khiến năm 2014 địa phương hụt thu, giảm, giãn chi, dẫn đến không hoàn thành nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước và không đảm bảo nhiệm vụ chi trong dự toán đầu năm 2015 và 2016. Ngân sách thị xã đã giảm 3 năm (2014-2016), tương ứng 61,659 tỷ đồng (do giảm 5% tỷ lệ điều tiết về thuế tiêu thụ đặc biệt hàng sản xuất trong nước và 10% thuế giá trị gia tăng, thuế thu nhập doanh nghiệp hàng sản xuất trong nước thu từ tất cả loại hình doanh nghiệp cho ngân sách)...

Không chỉ thị xã Điện Bàn lâm vào tình trạng thu không đủ bù chi. Duy nhất Núi Thành nhờ vào sự phát triển của Thaco và nhiều dự án trong Khu kinh tế mở Chu Lai đã có ngân sách “rủng rẻng”, thậm chí năm 2015, 2016 còn thừa đến 400 tỷ đồng. Còn lại 17 huyện, thành phố, thị xã (kể cả Hội An, Điện Bàn, Tam Kỳ) đều không thể tự nuôi mình, vẫn tiếp tục nằm trong diện trợ cấp từ ngân sách cấp tỉnh. Gần như tất cả địa phương đều có nhu cầu bức thiết để đầu tư phát triển nhưng nguồn lực lại dường như không thể. Ông Phan Văn Chín - Giám đốc Sở Tài chính cho hay, chi đầu tư phát triển hay chi thường xuyên rất lớn, nhưng khá nhiều địa phương không biết tìm đâu ra kinh phí để chi tiêu.

Ông Nguyễn Văn Dũng – Chủ tịch UBND thành phố Hội An đã từng “than thở”, kinh tế Hội An duy trì tốc độ tăng trưởng hơn 10%, khách du lịch tăng gần 20% nhưng cũng đang lúng túng, không biết tìm đâu ra tiền để đầu tư cho phát triển. Ông Alăng Mai - Chủ tịch UBND huyện Nam Giang cho rằng, những nguồn tăng thu từ các dự án cấp huyện bị rút hết về tỉnh. Ngay như thủy điện luôn bấp bênh. Năm nay Nam Giang được giao 96 tỷ đồng, nhưng 10 tháng qua mới chỉ thu được 46 tỷ đồng. Hụt thu là điều chắc chắn.

Kích thích động lực tăng trưởng

Gần như tất cả huyện, thị xã, thành phố và cả HĐND tỉnh đều thống nhất chọn phương án tốt nhất cho giai đoạn 2017 - 2020 là không loại trừ bia và ô tô thì bốn địa phương Núi Thành, Tam Kỳ, Hội An và Điện Bàn sẽ tự cân đối được ngân sách. Theo phương án này, ngoài tỷ lệ điều tiết về TW 10% cho 5 sắc thuế cơ bản, 14 huyện không thể tự cân đối ngân sách sẽ chấp nhận tỷ lệ điều tiết: ngân sách tỉnh 45% - huyện 45%. Bốn địa phương còn lại cùng Tam Kỳ, Điện Bàn sẽ có tỷ lệ ngân sách tỉnh 32% - địa phương 58%; Hội An sẽ có 23% ngân sách tỉnh - 67% địa phương và Núi Thành sẽ điều tiết ngân sách tỉnh 89% và 1% ngân sách huyện. Theo tính toán này, nếu tổng thu ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh đạt 14.150 tỷ đồng thì ngân sách cấp huyện sẽ được hưởng khoảng 2.353,332 tỷ đồng và tổng chi 5.446,698 tỷ đồng, còn ngân sách chỉ bổ sung cân đối 3.093,366 tỷ đồng. Ông Trần Úc – Chủ tịch UBND thị xã Điện Bàn hy vọng với mức tăng bình quân như hiện tại, cùng với cơ chế tăng tỷ lệ điều tiết các khoản thu ngân sách trên địa bàn thì phải mất vài năm nữa thị xã này mới có thể cân đối thu – chi.

Trong bối cảnh kinh tế suy giảm, một điều dễ nhìn thấy là các địa phương thường phải đối mặt với tình thế: nhu cầu chi từ ngân sách để hỗ trợ tăng trưởng ngày càng khó khăn do nguồn thu ngày càng suy giảm. Ngân sách khó khăn không đủ để chi thì một vấn đề cần đặt ra là tự chủ khai thác nguồn lực tài chính hợp lý, tạo ra động lực phát triển cân đối toàn diện, tạo sức bật cho mỗi địa phương. Nhưng điều này không hề dễ. Theo nhìn nhận của nhiều cơ quan quản lý, tư duy kinh tế không chấp nhận phát triển đồng đều theo kiểu cào bằng. Thực tế phải có những địa phương đi trước, nhanh, để hỗ trợ, kéo theo những vùng khó khăn bứt phá. Không thể nào chấp nhận thực tế chỉ 10% số địa phương tự cân đối được nhu cầu chi tối thiểu và đến 90% chưa tự cân đối được, phải nhận trợ cấp từ tỉnh. “Điều tiết ngân sách”, “bảo đảm sự hài hòa” giữa các địa phương là lý do để duy trì cơ chế thu nhiều nộp nhiều, thu ít trợ cấp nhiều. Nhưng liệu có cơ chế nào khác vừa đạt mục tiêu này, vừa tạo động lực để các địa phương cải cách, cạnh tranh, phát triển hay không?

NHẬN ĐỊNH - ĐÁNH GIÁ

Ông Nguyễn Ngọc Quang - Chủ tịch HĐND tỉnh: “Sáng tạo, đổi mới, phù hợp với thực tiễn Quảng Nam”

So sánh nội dung thu - chi và định mức chi ngân sách thời trước với cơ chế này cho thấy, có sự đổi mới, sáng tạo, phù hợp với thực tiễn. Đây là cách làm hay. Việc làm rõ định mức chi thường xuyên theo cấp đơn vị hành chính, không phụ thuộc vào dân số, có địa chỉ và nội dung chi rất công bằng, giải quyết nhiều vấn đề liên quan đến đặc thù nhiều địa phương mà trước đây rất khó kiểm soát.

Sự phân chia hợp lý, áp dụng tỷ lệ điều tiết chung cho tất cả 5 sắc thuế và 4 địa phương có cơ chế đặc thù là cơ chế rất đúng. Một khi điều tiết, chia đều cho các sắc thuế sẽ kích thích cho địa phương phấn đấu để tăng thu. Đây là cách làm mới, thỏa mãn các yêu cầu, điều kiện phát triển, kể cả còn có khả năng chia sẻ rủi ro.

Định mức chi đạt được yêu cầu là rõ, dễ hiểu, dễ làm, dễ nhớ, minh bạch, công khai, tôn trọng các cấp ngân sách, bảo đảm xã hội, giảm nghèo, bảo đảm tất cả nội dung chi. Không để sót bất cứ khoản chi nào. Nếu thu, chi thấp hơn sẽ được bù trừ. Thống nhất năm 2017 sẽ giữ nguyên định mức chi theo đề án đã lập. Trong quá trình điều hành, thực thi sẽ có sự điều chỉnh hợp lý.

Ông Phan Văn Chín - Giám đốc Sở Tài chính: “Chia sẻ rủi ro”

Kết quả điều hành theo cơ chế phân cấp cũ cho thấy nguồn thu ngân sách phát sinh không đồng đều giữa các địa phương. Phần lớn số thu trên địa bàn tỉnh tập trung chủ yếu ở các địa phương như Núi Thành, Tam Kỳ, Điện Bàn, Hội An, nên các địa phương này có nguồn tăng thu, vượt thu hằng năm lớn, có nguồn lực tăng chi thường xuyên và bố trí cho đầu tư phát triển. Ngược lại, các địa phương có số thu thấp, số tăng thu, vượt thu hằng năm không đáng kể, không có điều kiện tăng chi, đặc biệt là các huyện miền núi, hằng năm ngân sách tỉnh phải cân đối thêm nguồn để đảm bảo nhiệm vụ chi thường xuyên không thấp hơn năm trước. Khi xây dựng tỷ lệ điều tiết nguồn thu giữa các cấp ngân sách chưa lường hết tình hình hoạt động của một số doanh nghiệp, dẫn đến số thu nộp ngân sách có biến động lớn ảnh hưởng đến cân đối ngân sách địa phương. Và tỷ lệ điều tiết số thu phân chia giữa các cấp ngân sách thành 3 nhóm tỷ lệ điều tiết, số điều tiết cho từng cấp ngân sách không chẵn số (44%, 56%, 63%, 37%) dẫn đến khi triển khai thực hiện tính toán theo dõi phức tạp.

Cơ chế phân cấp này phù hợp với phân cấp về quản lý kinh tế - xã hội, quốc phòng - an ninh và đặc điểm kinh tế, địa lý, dân cư, trình độ quản lý của từng vùng, địa phương. Sự phân cấp này nhằm chia sẻ lợi ích giữa các cấp ngân sách khi có tăng, vượt thu và chia sẻ rủi ro khi hụt thu, bảo đảm không mất cân đối. Ngân sách tỉnh nắm các nguồn thu chủ lực, thực hiện các nhiệm vụ trọng tâm, cấp bách, có tính lan tỏa, giải quyết các vấn đề an sinh xã hội, điều hòa cân đối ngân sách cho các địa phương khó khăn.

Định mức năm 2017 được phân bổ tính đủ quỹ lương, kinh phí hoạt động theo quỹ lương. Ngoài ra còn xét đến các yếu tố đặc thù trên từng lĩnh vực chi cho từng địa phương cụ thể. Các địa phương có nhiều đơn vị hành chính cấp xã, thôn, tổ dân phố đều có tiêu chí phân bổ, bổ sung phù hợp. Các khoản chi sự nghiệp, an ninh quốc phòng được phân bổ theo tiêu chí cố định/đơn vị hành chính cấp huyện, xã, phù hợp với nhiệm vụ chi từng lĩnh vực... Định mức lần này hợp lý, khắc phục được những tồn tại, bất cập trong định mức phân bổ năm 2011 khi có quá nhiều tiêu chí phân bổ, những bất cập phân bổ theo dân số, chưa có tiêu chí bổ sung địa phương có nhiều đơn vị hành chính...

Ông Võ Hồng - Phó Chủ tịch HĐND tỉnh Quảng Nam: “Minh bạch ngân sách”

Không thể có một phương án nào thỏa mãn cho tất cả các huyện. Vấn đề là chọn một phương án có tính hợp lý, sau đó chọn đặc thù và xử lý ổn thỏa, tăng cường quyền chủ động, bảo đảm quyền thu chi, hạn chế thấp nhất cơ chế xin - cho. Thông qua hội thảo, hầu như các địa phương đều thống nhất, cơ chế phân cấp này đơn giản, dễ hiểu, dễ làm. Tất cả đều được giao ở mức tự cân đối. Có địa chỉ cho từng địa phương tăng thu. Kích thích, tạo động lực cho các địa phương phát triển. Các khoản chi đều rõ ràng, minh bạch. Xu hướng minh bạch, công khai ngân sách là một mệnh lệnh.

Hiện Quảng Nam có nguồn thu lớn, đa dạng hơn khá nhiều địa phương khác. Cơ chế này giải quyết được sự minh bạch, công khai tài chính ngân sách, trở thành cuộc vận động để các địa phương tạo ra nguồn tăng thu lớn. HĐND tỉnh quyết định không ban hành bất cứ nghị quyết nào mà không có nguồn lực để chi và sẽ tính toán đến việc tạo cơ chế hợp lý điều tiết nguồn thu, không để triệt tiêu động lực phát triển của mỗi địa phương. Nếu phương án này không hợp lý qua thực tiễn điều hành sẽ tiếp tục điều chỉnh, hướng tới sự minh bạch ngân sách. Ngân sách tới đâu, cân đối tới đó. Địa phương sẽ xây dựng dự toán hàng năm trong gói ngân sách được duyệt.

CHỌN PHƯƠNG ÁN HỢP LÝ

Không thể thỏa mãn tất cả yêu cầu của từng địa phương riêng lẻ. Chọn một phương án lưỡng toàn trước bài toán ngân sách eo hẹp với phương thức đổi mới, sáng tạo là cách làm của Quảng Nam.

Đổi mới

Mệnh lệnh tăng thu, giảm chi, siết kỷ luật ngân sách đã được đặt lên bàn nghị sự. Quảng Nam đã quyết định đưa ra một phương án phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi và định mức chi thường xuyên được cho là lưỡng toàn trước bài toán ngân sách eo hẹp. Theo phương án này, việc phân cấp được thực hiện theo đúng Luật Ngân sách nhà nước năm 2015. Các nguồn thu ngân sách địa phương được hưởng 100% sẽ phân cấp cho ngân sách cấp tỉnh, huyện, xã theo phân cấp quản lý. Các nguồn thu từ thuế tài nguyên, cấp quyền khai thác khoáng sản do tỉnh cấp phép, tiền cho thuê, bán nhà thuộc sở hữu nhà nước, kể cả tiền sử dụng đất do cấp tỉnh quản lý đã được phân cấp cho ngân sách cấp huyện hưởng 100%. Các khoản thu phân chia giữa các cấp ngân sách (TW, tỉnh, huyện, xã) sẽ bao gồm thuế giá trị gia tăng, thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế thu nhập cá nhân, thuế tiêu thụ đặc biệt và thuế bảo vệ môi trường.

Phân cấp nhiệm vụ chi cũng đã theo một hướng tích cực hơn. Các nhiệm vụ chi đều phân cấp cho ngân sách cấp tỉnh, huyện, xã. Điểm mới nhất là năm 2017 đã phân cấp cho cấp xã nhiệm vụ chi về sự nghiệp y tế, hoạt động bảo vệ môi trường. Đây là điều mà phân cấp giai đoạn 2011 – 2016 chưa thực hiện được.

Hệ thống định mức phân bổ chi thường xuyên ngân sách nhà nước phải đảm bảo góp phần thực hiện các mục tiêu, nhiệm vụ của kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo quốc phòng - an ninh. Ưu tiên bố trí kinh phí cho những lĩnh vực quan trọng (giáo dục, đào tạo, dạy nghề, khoa học, công nghệ...), vùng cao, hải đảo, miền núi, vùng đồng bào dân tộc ít người và quan tâm đến vùng trọng điểm, động lực của tỉnh. Một vấn đề quan trọng được đặt ra là bảo đảm cân đối chi thường xuyên trong phạm vi nguồn ngân sách đã được TW phân bổ. Theo kế hoạch này, nhiệm vụ chi thường xuyên của ngân sách chủ yếu là phục vụ hoạt động của bộ máy quản lý hành chính và một số nhiệm vụ chi sự nghiệp. Vì vậy, định mức dự toán chi thường xuyên năm 2017 sẽ được phân bố theo các tiêu chí: đơn vị hành chính, biên chế, quỹ tiền lương kết hợp với dân số. Cụ thể, theo biên chế của cấp thẩm quyền giao, có mặt tại thời điểm 30.9.2016, quỹ tiền lương được xác định theo quỹ lương thực tế trong báo cáo tiền lương năm 2016 (đến 30.9.2016) theo mức lương cơ sở 1.210.000 đồng, bổ sung nâng lương định kỳ bằng 1/3 số lao động thực tế với hệ số nâng lương 0,33, kể các khoản phụ cấp và các khoản đóng góp theo quy định và cho 244 xã, phường, thị trấn với 1.718 thôn, tổ dân phố.

Xin giảm ấn định nguồn thu và tăng chi

Hầu như các lãnh đạo 18 địa phương đều thống nhất với cơ chế phân cấp được cho là đã khắc phục được những điểm yếu của thời kỳ trước thông qua hai cuộc hội thảo ngày 16 và 17.11. Định mức này đã bao quát hết các phần thu, chi phục vụ quản lý hành chính, phân bổ theo quỹ lương và theo chỉ tiêu biên chế. Tuy nhiên cũng có ý kiến muốn UBND tỉnh “giảm bớt” phần ấn định thu và tăng chi thêm cho các địa phương. Ông Đỗ Tài - Bí thư Huyện ủy, Chủ tịch HĐND huyện Đông Giang - cho rằng, chưa có sự phân cấp mạnh nguồn thu về cho huyện. Các khoản thu lớn đều tập trung cho ngân sách TW, tỉnh, chưa có tính hỗ trợ cho các huyện miền núi, tạo điều kiện cho các huyện có vượt thu chủ động trong điều hành ngân sách. Cơ chế xin – cho vẫn tồn tại. Nếu không thay đổi, sẽ lại dẫn đến giống như giai đoạn 2011 – 2016, khi thu ngân sách tỉnh hàng năm đều có số vượt thu cao trên cả ngàn tỷ, nhưng các huyện miền núi khó khăn lắm mới đạt dự toán giao. Nếu có vượt thì con số không cao. Miền núi đã khó lại càng khó khăn hơn. Ông Tài đề nghị cần tính toán, ưu tiên tỷ lệ điều tiết ngân sách tỉnh 10%, còn huyện 90%, thì hàng năm miền núi mới có tăng thu để đầu tư thêm kết cấu hạ tầng, giảm bớt cơ chế xin cho. Ngoài ra, năm 2016, tỉnh giao thu khác ngân sách 1,8 tỷ đồng, nhưng Đông Giang chỉ thu được 760 triệu đồng, không đạt dự toán. Năm 2017 số giao dự kiến 1,1 tỷ đồng. Nguồn thu này chủ yếu từ lâm sản tịch thu, thu phạt an toàn giao thông và thu phạt hành chính. Đông Giang không có nguồn thu khác để bảo đảm số thu ấy, nên cần tỉnh tính lại số thu thực tế. Gỗ khai thác trái phép không còn để bắt thì... không thể tăng thu được!

Định mức phân bổ ngân sách thấp, chưa công bằng trong phân bổ chi hoạt động hành chính hay hệ số phân chia, kinh phí kiến thiết thị chính… là những vấn đề được các địa phương đề cập nhiều nhất. Ông Huỳnh Thạch - Phó Chủ tịch HĐND huyện Thăng Bình yêu cầu cần nghiên cứu cho từng đơn vị cụ thể. Doanh nghiệp tại địa phương đóng mức cao nhất là 10 triệu đồng, chưa bao giờ có mức thu hơn 50 triệu đồng. Thu thuế rất khó khăn. Không yêu cầu đòi hỏi cơ chế riêng, nhưng hãy xem lại hệ số phân chia giữa các ngành, căn cứ hệ số lương để chi hoạt động hành chính là điều không ổn.

Theo ông Phan Văn Chín - Giám đốc Sở Tài chính, phân cấp thu - chi nói dễ, nhưng làm rất khó. Định mức phân bổ ngân sách đều theo Luật Ngân sách, nhưng hiện tại chưa có thông tư, nghị định hướng dẫn. Các địa phương ở Quảng Nam không đồng nhất. Không thể nào thực hiện được việc bao quát hay đáp ứng hết mọi yêu cầu của từng địa phương riêng lẻ. Từ năm 2017, Quảng Nam phải điều tiết ngân sách về TW. Sẽ không còn những khoản trợ cấp nữa. Nguồn lực bị chia sẻ rất lớn nhưng chi hành chính tiếp tục gia tăng. Ngân sách chỉ còn cách tăng thu để bù đắp. Đó cũng là khó khăn mà ngành tài chính đang gặp phải!

Thực hiện chuyên đề: TRỊNH DŨNG