Đầu tư PPP: Cần hoàn thiện hành lang pháp lý

TRỊNH DŨNG – HỮU PHÚC (thực hiện) |

Trong bối cảnh nguồn ngân sách đang ngày càng hạn hẹp, đầu tư theo hình thức đối tác công - tư (PPP) là xu hướng tất yếu. Nhưng hầu hết địa phương đều than rằng còn phức tạp và quá nhiều xung đột pháp lý giữa các chính sách và khoảng cách quá xa giữa văn bản và thực tế, từ thủ tục đầu tư, định giá đất, đấu thầu hay thanh toán. Rất nhiều diễn đàn đã mở những chưa thể tháo gỡ hết vướng mắc và những cuộc tranh luận vẫn tiếp tục. Một bàn tròn với các nhà quản lý địa phương và nhà làm chính sách ghi nhận tại diễn đàn PPP địa phương tại Quảng Nam hôm 11.10 đã đưa ra một số giải pháp, hy vọng có tính khả thi trong thời gian tới.

Tuyến cao tốc Đà Nẵng - Quảng Nam. Ảnh: NGUYÊN KHÔI
Tuyến cao tốc Đà Nẵng - Quảng Nam. Ảnh: NGUYÊN KHÔI

Ông Đặng Huy Đông - Thứ trưởng Bộ KH-ĐT: “Hài hòa lợi ích, rủi ro giữa các bên”

PPP luôn cần nguồn thu hợp pháp để hoàn vốn. Tuy nhiên, không phải cái gì cũng làm PPP. Nên chấm dứt tư tưởng nhà nước không tiền thì chuyển sang PPP.  Đó là một hợp đồng nhượng quyền, đảm bảo lợi ích ba bên là nhà đầu tư, doanh nghiệp và người dân trên cơ sở thị trường vốn, khả năng chi trả và chất lượng công trình, dịch vụ. PPP không phải là dự án thuần túy của khu vực tư nên cần có quy trình lập, thẩm định dự án chặt chẽ, xác định tính khả thi về kinh tế, xã hội, môi trường, tài chính trước khi mời gọi đầu tư, tổ chức đấu thầu. Một khi quyết định dự án phải chứng minh được hiệu quả đối với người dân, tác động của dự án, công khai minh bạch để bảo đảm sự giám sát của người dân và xã hội, của vốn ngân sách nhà nước trong dự án. Đã là nhượng quyền thì đó là hợp đồng ràng buộc mang tính chặt chẽ, tránh rủi ro cho nhà đầu tư. Nhưng không thể áp dụng PPP cho tất cả dự án, vấn đề là sự lựa chọn của chính quyền, chứ không phải cái gì cũng PPP và nghe theo doanh nghiệp. Nhưng không vì thế mà đóng cửa với tư nhân.

Mô hình PPP thông qua các loại hợp đồng như xây dựng - kinh doanh - chuyển giao (BOT), BT đã thực hiện tại Việt Nam nhiều năm qua. Tuy vậy mỗi bộ, ngành và địa phương đều có đặc điểm, bối cảnh riêng dẫn đến kinh nghiệm triển khai dự án BOT, BT của từng cơ quan cũng riêng biệt. Hiện tại, khoảng cách giữa nghị định, thông tư với thực tiễn địa phương còn quá xa. Quy định PPP được viết theo kiểu “chiếc áo một cỡ” lại “cho tất cả các cỡ”. Diễn đàn này là cơ hội gặp gỡ chia sẻ kiến thức nền tảng về PPP theo thông lệ quốc tế và theo quy định trong nước. Điều cốt lõi là nâng cao trách nhiệm, tính giải trình giữa các bên liên quan nhằm tạo lòng tin, tính hấp dẫn với các nhà đầu tư, đặc biệt nhà đầu tư quốc tế. Những vướng mắc của các dự án PPP cấp địa phương chưa thể tháo gỡ trong thời gian ngắn. Thông qua các diễn đàn này, chúng ta nhằm tìm kiếm, đề xuất những giải pháp để sửa đổi chính sách PPP cho phù hợp hơn. Sẽ kiến nghị sửa đổi theo hướng giảm bớt thủ tục hành chính, mở rộng nguồn vốn thanh toán cho nhà đầu tư trong hợp đồng xây dựng - thuê dịch vụ - chuyển giao (BLT), xây dựng - chuyển giao - thuê dịch vụ (BTL)... Tinh thần của Bộ KH& ĐT là xây dựng bộ quy chuẩn và đề xuất Chính phủ những kiến nghị nhằm tháo gỡ những vướng mắc, chồng chéo trong đầu tư hợp tác công - tư trên tất cả lĩnh vực.

Ông Lê Trí Thanh - Phó Chủ tịch UBND tỉnh Quảng Nam: “Rộng cửa cho nhà đầu tư tư nhân”

Nhà nước xây dựng danh mục dự án theo ý muốn chủ quan của nhà nước. Khi nhà đầu tư đến, họ phân tích thấy rằng đề xuất nhà nước cho dự án này không phù hợp, họ chủ động đề xuất một dự án hay hơn, hiệu quả hơn thì chúng ta phải chấp nhận. Nhưng chúng ta chấp nhận thì theo Nghị định 15 nhà nước không hỗ trợ vốn ngân sách cho dự án của nhà đầu tư đề xuất. Tôi thấy đó là vấn đề cần nghiên cứu. Vì rõ ràng là có hiệu quả thì phải hỗ trợ cho họ chứ, tại sao lại không?

Có thực tế, các trạm y tế của xã, trung tâm y tế huyện dù nhà nước đã đầu tư nhưng xuống cấp, không đủ cơ sở vật chất, máy móc, trang thiết bị. Cho nên nhà nước mới đề nghị kêu gọi tư nhân vào đầu tư, để phong phú dịch vụ chăm sóc sức khỏe ban đầu cho nhân dân. Nếu cứ để nhà nước duy trì thì không bao giờ thay đổi được tình thế. Các công trình nước sạch cho các địa bàn nông thôn từ chương trình nước sạch và vệ sinh môi trường nông thôn hiện nay do Trung tâm nước sạch và vệ sinh môi trường nông thôn quản lý nhưng vận hành không hiệu quả. Giá nước thu được từ người sử dụng không đủ bù chi phí vận hành nên không có nhà đầu tư nào quan tâm dù kêu gọi lâu nay. Vì vậy, đầu tư theo hình thức công - tư sẽ đem lại hiệu quả.

Nếu giải phóng mặt bằng, đầu tư hạ tầng theo quy hoạch, bán đấu giá quỹ đất đó thì sẽ có nguồn thu ngân sách rất lớn. Trong thực tiễn, nhà nước không thể nào có đủ tiền để giải phóng mặt bằng chưa nói đến đầu tư hạ tầng. Nếu cứ kéo dài như vậy thì hoàn toàn không phát triển. Chắc chắn nó sẽ kéo theo những hệ lụy to lớn khi các dự án khác cũng không phát triển theo. Nên chính quyền phải chấp nhận đưa nhà đầu tư vào để họ đầu tư hạ tầng, giải phóng mặt bằng và thanh toán bằng quỹ đất cho họ. Đương nhiên nhà đầu tư thấy lợi thì họ mới làm. Tất cả nhà đầu tư đều thông qua đấu thầu bất kể ai đề xuất.

Ông Hoàng Việt Trung - Phó Giám đốc Sở KH&ĐT Thừa Thiên Huế: “Đơn giản hơn về thủ tục lựa chọn nhà thầu”

Thừa Thiên Huế chỉ có 2 dự án PPP về giao thông, mặc dù không có trong kế hoạch trung hạn nhưng quá bức thiết nên phải đầu tư. Song, quá trình triển khai gặp nhiều vướng mắc. Không thể nào hình dung hết những khó khăn trên thực tế. Có nhà đầu tư có tài sản thì có thể lựa chọn đối tác triển khai cụ thể cho từng loại dự án. Nên có thể mở rộng hơn việc lựa chọn nhà đầu tư bằng các hình thức liên doanh (người có kinh nghiệm, người có tiền).

Các quy định về dự toán thiết kế, hồ sơ mời thầu; chi phí giải phóng mặt bằng để đưa vào giá trị đầu tư hay cơ chế giám sát đều như các dự án đầu tư công nên cần diễn giải rõ hơn về cơ chế, sử dụng vốn của nhà đầu tư cho các dự án BT để thuận lợi cho địa phương. Nếu cứ tranh luận mãi mà không hoàn thiện chính sách để dễ dàng thực hiện các dự án PPP thì nguy cơ làm giảm cơ hội đầu tư phát triển của những địa phương nghèo là điều đã được nhìn thấy.

Ông Nguyễn Đăng Trương - Cục trưởng Cục quản lý đấu thầu Bộ KH&ĐT: “Tất cả dự án đều phải đấu thầu”

Theo tôi, không thể chỉ bằng cách cộng cơ học để cho rằng thời gian đầu tư PPP quá lâu. Nếu có báo cáo đề xuất dự án hay thống nhất là báo cáo nghiên cứu tiền khả thi tốt thì chắc chắn sẽ phải nhanh. Đó là việc là chuẩn bị nội dung dự án. Không phải thời gian tiến hành nhanh hay chậm sẽ có phương án tốt hay không. Vấn đề là quy hoạch địa phương có rõ hay chưa. Hay là ngày hôm nay phê duyệt, ngày mai nhà đầu tư đến muốn sửa đổi cho phù hợp với báo cáo tiền khả thi, thì tỉnh lại sửa quy hoạch. Còn khâu phê duyệt, tổ chức thẩm định cũng sẽ ảnh hưởng đến thời gian đầu tư PPP. Ví dụ Sở KH&ĐT chủ trì và các sở có tâm huyết để góp vào thành một báo cáo tốt hay không. Đó là câu chuyện hoàn toàn về mặt chuyên môn, về mặt nội dung. Anh làm sớm hay muộn là do chất lượng của quá trình chuẩn bị dự án. Nó phụ thuộc vào quy mô, tính chất của từng địa phương cụ thể, từng loại hình dự án cụ thể. Không thể đổ lỗi cho các quy định của Nghị định 15, Nghị định 30 của Chính phủ về PPP vì chúng đều phù hợp với thông lệ quốc tế và các quy định của luật khác.

Tất cả phải nghiên cứu và dựa trên cơ sở phương án tài chính để chọn, không cần phải đặt vấn đề loại hình nào phù hợp hay không. Chất lượng tư vấn quan trọng chứ không phải chỉ là tư vấn dựa vào chính sách để vẽ ra một dự án phù hợp với quy định của nhà nước. Nhà nước không bao giờ chấp nhận điều đó, nhất là các dự án chỉ định nhà đầu tư, không phải ông nào đề xuất thì chỉ định ông đó. Hiện thời gian trong đấu thầu, lựa chọn nhà thầu và đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư đều ở mức trung bình và thấp so với thế giới. Nhưng tại sao lúc nào cũng bảo đấu thầu chậm? Tại vì một lẽ là địa phương nào cũng muốn xin - cho từ đầu tư đến ký hợp đồng cho nhanh. Riêng việc có đấu thầu hay không thì nhà nước sẽ vẫn hỗ trợ giải phóng mặt bằng.

Có một tâm lý chung của phần lớn các địa phương là thích cơ chế xin - cho, muốn chỉ định thầu hơn đấu thầu. Điều này sẽ đẻ ra nhiều hệ lụy. Các địa phương tập trung làm dự án theo hình thức xây dựng - chuyển giao (BT) chủ yếu là đổi đất lấy công trình, gặp nhiều khó khăn trong lựa chọn nhà đầu tư, thanh toán quỹ đất, thời điểm giao đất. Theo Luật Đầu tư,  muốn đề xuất một dự án nào hay trong chủ trương đầu tư phải làm rõ tiền ở đâu ra, cân đối nguồn tiền như thế nào. Nhưng ở dự án PPP lại hoàn toàn khác. PPP sẽ mời gọi nhà đầu tư tư nhân tham gia dự án chứ không phải là cho hay không nên cần có một cơ chế khác. Các dự án PPP đồng thời chịu tác động của nhiều luật như Luật Đầu tư công, Luật Ngân sách, Luật Xây dựng, Luật Đất đai... nên việc sửa đổi hai nghị định trên sao cho phù hợp cũng đặt lên bàn cân. Điều kiện quyết định chủ trương đầu tư PPP là phù hợp quy hoạch, kế hoạch phát triển ngành, vùng và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của địa phương; phù hợp với lĩnh vực đầu tư, khả năng cân đối vốn phần góp vốn của nhà nước và xem xét khả năng thu hồi vốn cho nhà đầu tư. Đề xuất hợp tác đầu tư công - tư ở lĩnh vực trạm y tế, nước sạch của Quảng Nam cần thận trọng xem xét. Bởi với điều kiện hiện nay, khi đẩy chi phí chữa bệnh hay giá nước lên người dân có chấp nhận hay không?

Quốc lộ 1 đoạn qua Quảng Nam.  Ảnh: PHƯƠNG THẢO
Quốc lộ 1 đoạn qua Quảng Nam. Ảnh: PHƯƠNG THẢO

Ông Lê Phước Hoài Bảo - Giám đốc Sở KH&ĐT Quảng Nam: “Gỡ bỏ xung đột pháp lý”

“Linh hồn” của dự án PPP ở trong hợp đồng thể hiện trách nhiệm nhà nước, doanh nghiệp tư nhân. Những điều khoản cứng, mềm, điều khoản có thể thương lượng trên hợp đồng thì chắc chắn thương lượng trong hợp đồng PPP sẽ có lợi hơn, ít nhất là bảo đảm lợi ích cho cả đôi bên, không gây thiệt hại cho nhà nước và nhà đầu tư. Việc sửa đổi nghị định cần theo hướng quy định đầy đủ trình tự thủ tục để các địa phương dễ dàng thực hiện. Cầm Nghị định 15 trên tay lại phải cầm thêm vài bộ luật nữa mới có thể áp dụng được. Nhiều lúc thiếu sót, sai sót trong quá trình triển khai dự án chính là do việc này một phần. Quy định thời gian lập, thẩm định, phê duyệt các hồ sơ trong đấu thầu nên quy định thời gian tối thiểu; phần thời gian tối đa nên giao lại cho tỉnh chủ động rà soát ban hành cho phù hợp với điều kiện của địa phương. Nếu có thể gỡ được những vướng mắc sẽ tạo thuận lợi trong việc triển khai các dự án đầu tư theo hình thức PPP.

Ông Trần Văn Sơn - Giám đốc Sở KH&ĐT Đà Nẵng: “Mở rộng hình thức thanh toán”

Đà Nẵng đã thu hút 4.500 tỷ đồng từ 26 dự án PPP. Thành phố đã vận dụng thanh toán bằng tiền và đất cho các dự án trước đây, nhưng khi Nghị định 15 ra đời thì dự án BT chỉ thanh toán bằng đất nên một số dự án đã gặp vướng mắc khi thực hiện. Có khá nhiều trường hợp quỹ đất dự kiến để thanh toán cho nhà đầu tư, đem ra đấu thầu thì nhà đầu tư BT không trúng mà nhà đầu tư khác lại trúng. Cuối cùng quỹ đất đó lại không được thanh toán. Vướng nữa là nhà đầu tư đấu giá trúng nhưng BT lại không cho khấu trừ bằng tiền. Hỏi Trung ương thì cho phép thanh toán quỹ đất không qua đấu thầu mà thông qua hội đồng định giá. Theo luật thì sai. Theo dự thảo các dự án BT thanh toán bằng đất thì đất, tài sản nhà đầu tư khai thác đều đưa vào hồ sơ mời thầu để định giá trong quá trình đấu thầu luôn. Nhưng Nghị định 30 thay đổi thì lại vướng ngay hồ sơ mời thầu. Không ai định giá đất do nhà đầu tư đề xuất. Không biết đâu mà lường, mà tính toán.

Nghị định 30 có thể khai thông được dòng chảy của các dự án đấu thầu nhưng đấu thầu dự án sử dụng đất lại gặp bất lợi vì khi trúng đấu giá lại hầu hết là những nhà đầu cơ, không phải là nhà đầu tư thì họ đấu trúng để đó, chuyển nhượng với nhau và không cần lập dự án thì quỹ đất đó bị “đóng băng”. Khi đấu thầu giá thấp nhưng khi nhà đầu tư trúng thầu tính giá tại thời điểm giao đất thì không còn ý nghĩa về mặt đấu thầu nữa. Nên mở rộng hình thức thanh toán. BT buộc thanh toán bằng quỹ đất và các dịch vụ kèm theo. Nếu thay đổi cơ chế này và giao cho địa phương quyết định thì có thể tháo gỡ phần nào khó khăn của chuyện triển khai các dự án BT. Còn nếu cứng nhắc dự án BT thì sẽ khó. Cần dung hòa cả hai hình thức. Việc sửa đổi nghị định nên giải quyết cơ chế định giá đất, giá trị tài nguyên, giá giao đất cho nhà đầu tư thì nên cố định sau khi đấu thầu. Giá đất đấu thầu xem như giá đất  cố định suốt thời gian thực hiện dự án. Không nên thay đổi. Bất ổn do chính sách thay đổi sẽ khiến các nhà đầu tư ngại tham gia các dự án PPP.

Ông Nguyễn Thành Hải - Phó Giám đốc Sở KH&ĐT Bình Định: “Nhìn đâu cũng thấy vướng”

Một trong những lo ngại lớn nhất của doanh nghiệp chính là khung pháp lý về PPP chưa đủ mạnh. Nhà đầu tư cảm thấy quá rủi ro khi theo đuổi một dự án hạ tầng lớn. Còn chính quyền địa phương hay cơ quan quản lý thì “vừa làm, vừa dòm”. Sợ không làm đúng quy trình sẽ bị kỷ luật. Nhà nước đề xuất dự án thì không ai đón nhận. Doanh nghiệp đề xuất thì cuối cùng cũng chỉ có một nhà đầu tư tham gia. Bình Định đang làm vài dự án nhưng nhìn đâu cũng thấy vướng. Từ xác định loại hình, thiếu sự đồng thuận, ngay cả cơ quan nhà nước cũng vậy. Các bộ, ngành Trung ương sửa đổi nghị định, địa phương tìm kiếm sự đồng thuận giữa các cơ quan nhà nước, người dân và doanh nghiệp. Không thể mỗi bộ, ngành hay cơ quan mỗi nơi mỗi phách thì khó cho các dự án.

Thành công của doanh nghiệp chính là thành công của chính quyền, đó không thể chỉ là khẩu hiệu mà phải được thể hiện trên thực tế. Doanh nghiệp luôn tính toán lợi ích và họ có rủi ro khi đầu tư. Trên quan điểm như vậy thì ngay cả dự án do nhà đầu tư đề xuất mình vẫn xem xét một cách hợp lý để nhà nước hỗ trợ tham gia. Còn cứ nghĩ nhà đầu tư đề xuất là không hỗ trợ thì không ổn. Hãy sửa đổi các nghị định theo hướng chuẩn mực, đơn giản, dễ hiểu. Không nên quy định quá nhiều rắc rối, tầng nấc, nhiều khi phải ôm dự án chạy tới Trung ương với những dự án lớn thì chắc chắn khó có thể có được dự án PPP tốt. Tăng sự minh bạch về chính sách. Không nên nhập nhằng giữa các bước thủ tục về giao đất, đấu thầu và gỡ các chi phối khác về đất đai cho các dự án BT. Nếu sửa đổi nghị định gỡ rối được những vướng mắc này thì việc triển khai dự án PPP sẽ hanh thông.

TRỊNH DŨNG – HỮU PHÚC (thực hiện)