Giao đất giao rừng: Chính sách cần sát thực tiễn

Chính sách giao đất, giao rừng (GĐGR) cho đồng bào dân tộc thiểu số đã được triển khai thực hiện trên địa bàn Quảng Nam từ 10 năm trước, tạo ra bước chuyển căn bản trong quản trị rừng, xác lập chủ rừng ở nhiều khu vực. Tuy nhiên, thực tế đang bộc lộ không ít vướng mắc, bất cập và khó vận dụng ở một số địa phương vùng cao.

HĐND tỉnh giám sát thực hiện chính sách phát triển kinh tế rừng ở xã Trà Leng, Nam Trà My. Ảnh: T.H

NGHỊCH LÝ GIAO ĐẤT GIAO RỪNG

Trong khi đồng bào dân tộc thiểu số thiếu tư liệu sản xuất, chờ giao khoán bảo vệ rừng để hưởng lợi, thì nhiều diện tích đất rừng hiện nay do chính quyền xã quản lý chưa mang lại hiệu quả.

Giao rừng nhưng không giao đất

Xã Phước Đức (Phước Sơn) mang danh là xứ sở vàng và dồi dào nguồn lực đất rừng, song đồng bào dân tộc thiểu số ở đây vẫn “lận đận” với hành trình giảm nghèo. Trong số 576 hộ trên địa bàn xã, có hơn một nửa là hộ nghèo và cận nghèo. Chủ tịch UBND xã Phước Đức - Đinh Văn Đông bảo, đồng bào dân tộc thiểu số được nhận giao khoán bảo vệ rừng (BVR) là chính, thu nhập chủ yếu từ nguồn hỗ trợ chi trả dịch vụ môi trường rừng theo Nghị định 99/2010/NĐ-CP năm 2010. Với gần 6.000ha đất rừng tự nhiên, nhưng chỉ dưới 2.000ha thuộc diện chi trả dịch vụ cho đồng bào nhận khoán BVR theo Nghị định 99. “Với định mức mỗi hộ nhận 200 nghìn đồng/ha/năm như hiện nay, bình quân mỗi năm hộ gia đình chỉ nhận trên dưới 3 triệu đồng là quá thấp. Nhưng không phải hộ nào cũng  thuộc diện được giao khoán BVR” - ông Đông nói.  

Theo UBND xã Phước Đức, từ năm 2006 đến nay xã không thực hiện chính sách GĐGR cho cộng đồng dân cư bởi khi tiến hành đo đạc lập bản đồ đất lâm nghiệp, hiện trạng đất do hộ gia đình, cá nhân sử dụng nhưng chưa được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Tính đến nay chỉ có hơn 434ha được giao cho 114 hộ đồng bào dân tộc thiểu số, nhưng mới cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất lâm nghiệp hơn 369ha. Phần lớn người dân thiếu đất sản xuất. Ông Đông giải thích, nguyên nhân chính chậm giao đất là không có nguồn kinh phí hỗ trợ đo đạc miễn phí, làm thủ tục pháp lý cho đồng bào; trước đây xảy ra tranh chấp 2 xã Phước Đức - Phước Năng. Nghịch lý là người dân rất cần tư liệu để sản xuất trong khi UBND xã Phước Đức đang quản lý kém hiệu quả 1.346ha, nhiều năm chưa có phương án giao khoán BVR hoặc xác định phân loại đất để cấp đất cho dân.

UBND huyện Phước Sơn cho biết, đến nay diện tích đất lâm nghiệp do cộng đồng dân cư quản lý trên địa bàn là 2.655ha nhưng địa phương chưa thực hiện giao đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho cộng đồng dân cư. Hiện trạng đất hiện nay hộ gia đình, cá nhân sử dụng canh tác trồng keo, lúa...  Chủ rừng lớn gồm UBND các xã, Khu bảo tồn thiên nhiên Sông Thanh, Ban Quản lý rừng phòng hộ Đắc Mi quản lý, bảo vệ gần 40.000ha. Mặc dù các “ông chủ lớn” này được xác lập địa vị pháp lý rõ ràng nhưng quản không nổi, rừng bị xâm hại dai dẳng. Ông Nguyễn Văn Tình - Giám đốc Ban Quản lý rừng phòng hộ Đắc Mi thừa nhận việc giữ rừng rất khó khăn. Trong đó nổi lên tình trạng phá rừng làm nương rẫy, trồng cây nguyên liệu tái diễn ở các xã Phước Chánh, Phước Hòa. Theo số liệu của UBND huyện Phước Sơn, đã cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất lâm nghiệp giao cho 1.586 hộ với diện tích 2.942ha trên tổng diện tích 7.786ha (chiếm 38%). Trên địa bàn huyện, từ dự án trồng rừng 661, chương trình 30a, có hơn 16.388ha được giao cho 656 lượt hộ nhận khoán BVR. Tuy nhiên, các dự án giao rừng này chỉ hỗ trợ người dân tiền công nhận khoán bảo vệ, không giao quyền sử dụng đất...

Sai lệch hồ sơ

Để cụ thể hóa thực hiện chính sách GĐGR, Chính phủ đã có Nghị quyết số 23/2006/NĐ-CP ngày 3.3.2006. Tuy vậy, Phó Chủ tịch UBND tỉnh Lê Trí Thanh lý giải, trước đây GĐGR phần lớn giao trên giấy tờ, bản đồ mà lại bỏ qua khâu kiểm tra thực địa, dẫn đến giao chồng lấn về ranh giới, diện tích ngoài thực địa. Tại các xã vùng cao huyện Hiệp Đức có cả trăm trường hợp hộ đồng bào dân tộc sử dụng đất lâm nghiệp ổn định song chưa được công nhận bằng hồ sơ pháp lý. Chủ tịch UBND huyện Hiệp Đức Nguyễn Như Công cho biết, tổng diện tích rừng đã giao cho cộng đồng dân cư thôn 6, xã Phước Trà (thôn duy nhất trên địa bàn huyện triển khai chính sách này) trong 10 năm qua (2006 - 2016) là 1.217ha; toàn huyện cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất lâm nghiệp cho đồng bào dân tộc thiểu số với diện tích hơn 2.847ha. Sau khi được giao đất lâm nghiệp, người dân trồng 2 loại cây chính là keo và cao su. Giám sát mới đây của Ban Pháp chế HĐND tỉnh cho thấy, có hàng nghìn trường hợp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất lâm nghiệp trên địa bàn huyện Hiệp Đức đã ký sai lệch giữa hồ sơ với thực địa.     

Tại 6 xã thuộc huyện Đông Giang, khi thực hiện dự án thành lập bản đồ địa chính theo tỷ lệ 1/10.000 đối với đất lâm nghiệp cho thấy, trong số 3.564 giấy chứng nhận quyền sử dụng đất thì có đến 3.411 giấy sai thông tin không thể cấp cho dân (chiếm 95,7%); 58 giấy có diện tích chồng lấn với các dự án khác phải thu hồi, hủy bỏ; 95 giấy chồng lấn một phần diện tích với các dự án khác phải chỉnh lý biến động. Hai huyện Nam Giang và Hiệp Đức cấp 3.774  giấy cho dân cũng có nhiều trường hợp lệch giữa hồ sơ và thực địa. Nhiều năm qua, nguồn ngân sách tỉnh chỉ hỗ trợ làm thủ tục đo đạc, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho đồng bào dân tộc thiểu số khoảng hơn 1,2 tỷ đồng/năm. Chủ tịch UBND huyện Phước Sơn Nguyễn Mạnh Hà cho rằng, không thể cấp đất cho người dân mà chưa hoàn tất các thủ tục kiểm kê rừng, xác định cột mốc 3 loại rừng, đo đạc ngoài thực địa. Mỗi năm ngân sách cấp trên hỗ trợ cho GĐGR chỉ vài trăm triệu đồng là quá thấp. “Nguyên nhân dẫn đến GĐGR kém hiệu quả, chậm cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất chung quy là thiếu kinh phí” - ông Hà nói.

LẤY RỪNG NUÔI RỪNG

Làm việc với lãnh đạo tỉnh về tình hình thực hiện chính sách pháp luật về giao đất, giao rừng (GĐGR) cho cộng đồng dân cư và hộ gia đình vùng đồng bào dân tộc thiểu số, miền núi giai đoạn 2006 - 2016 vừa qua, Đoàn giám sát Hội đồng Dân tộc của Quốc hội thống nhất cao về giải pháp của tỉnh là lấy kinh tế rừng để bảo vệ rừng; điều chỉnh một số cơ chế chính sách của Trung ương không còn phù hợp; xây dựng chuỗi sản xuất lâm nghiệp...

GĐGR cho các tổ chức, cộng đồng, hộ gia đình sử dụng lâu dài vào mục đích lâm nghiệp là bước chuyển căn bản trong quản lý, bảo vệ rừng (BVR), giúp rừng thực sự có chủ. Đoàn giám sát Hội đồng Dân tộc của Quốc hội đánh giá, chính sách giao khoán BVR tác động tích cực đến công tác quản lý bảo vệ và phát triển rừng. Đối với diện tích đất sản xuất được cấp quyền sử dụng đất, người dân mạnh dạn đầu tư phát triển sản xuất kinh tế gia đình, góp phần nâng cao độ che phủ rừng, giải quyết an sinh xã hội, giảm nghèo bền vững. Rừng tự nhiên sau khi giao khoán được bảo vệ tốt hơn, hạn chế tình trạng phá rừng bừa bãi. Tuy nhiên, đồng bào dân tộc thiểu số chậm giảm nghèo do thiếu đất sản xuất. Các ban quản lý rừng sở hữu diện tích rừng rất lớn, cộng với 300 nghìn héc ta đất rừng do UBND các xã quản lý kém hiệu quả nhưng chưa bàn giao cho dân sản xuất, bảo vệ. Bà Cao Thị Xuân - Phó Chủ tịch Hội đồng Dân tộc của Quốc hội đề nghị, UBND tỉnh cần chỉ đạo các huyện miền núi gấp rút triển khai phương án GĐGR cho xã quản lý để giao cho đồng bào thiếu đất sản xuất. “Tỉnh cần cân đối nguồn ngân sách, quan tâm đầu tư kinh phí đo đạc, lập thủ tục cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất lâm nghiệp cho đồng bào dân tộc thiểu số. Mặt khác, chính sách hỗ trợ theo đơn giá BVR 400 nghìn đồng/ha/năm cần thực hiện khẩn trương, không để người dân bị thiệt thòi. Chính sách liên quan đến đồng bào dân tộc thiểu số cần phải vận dụng vào thực  tiễn, trong trường hợp không còn phù hợp nữa sẽ điều chỉnh, bổ sung” - bà Xuân lưu ý.  

Đề cập biện pháp gỡ vướng mắc giữa chính sách với thực tế, ông Phan Thái Bình - Phó Trưởng đoàn Đại biểu Quốc hội tỉnh kiến nghị, Trung ương ra cơ chế, chính sách GĐGR thì cũng nên tính toán phương án, nguồn kinh phí thực hiện. GĐGR sở dĩ chậm triển khai ở miền núi vì thiếu kinh phí. Còn Chi cục Kiểm lâm tỉnh kiến nghị giao đất phải gắn liền với cắm mốc thực địa. Sau khi GĐGR cần tiếp tục hỗ trợ người dân củng cố các quyền đã được xác lập. Xây dựng quy ước quản lý, BVR; tổ chức giám sát, kiểm tra và xử phạt nghiêm minh những trường hợp vi phạm. Đồng thời cần có những hỗ trợ từ bên ngoài cho người dân đầu tư vào rừng được giao, đặc biệt là cho những hộ thiếu vốn và nhân lực. Ông Nguyễn Quảng - Phó Chủ tịch UBND huyện Phước Sơn nêu bất cập, hồ sơ vay vốn trồng rừng sản xuất theo Nghị định số 75 phải có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, trong khi phần lớn hộ đồng bào dân tộc thiểu số chưa có quyết định giao đất. “Cho nên cần điều chỉnh chính sách, đất được chính quyền địa phương xác nhận sử dụng ổn định, không tranh chấp thì được vay vốn” - ông Quảng kiến nghị.

Tại buổi làm việc với Đoàn giám sát của Hội đồng Dân tộc của Quốc hội vừa qua, Phó Chủ tịch UBND tỉnh Lê Trí Thanh kiến nghị, phải điều chỉnh đưa thêm nhóm hộ gia đình vào đối tượng hưởng lợi vay vốn ưu đãi, bởi thực tế thời gian qua tỉnh chủ trương chỉ cho nhóm hộ gia đình nhận khoán BVR. “Xu hướng mới mà tỉnh sẽ tiếp cận trong tương lai là không nhất thiết cần nhiều kiểm lâm, mà sử dụng công nghệ cao để quản lý, để người dân tự do vào rừng mà rừng vẫn không bị phá. Mô hình lấy kinh tế rừng để bảo vệ rừng sẽ rất hiệu quả” - ông Thanh nêu giải pháp. Kinh tế rừng phải xây dựng được chuỗi sản xuất lâm nghiệp. Từ trồng keo hom chuyển sang keo cấy mô, keo Úc nhập khẩu, liên kết với các nhà máy tiêu thụ, chế biến gỗ. Tổ chức lại sản xuất bằng hình thức liên kết trồng rừng, đưa doanh nghiệp vào đầu tư quy mô lớn. Hiện nay, các nhà máy chế biến gỗ đã hình thành ở các cụm công nghiệp của huyện Phú Ninh, Hiệp Đức và Đại Lộc.

Với động thái nâng đơn giá khoán BVR trong thời gian đến, cộng với hướng giữ rừng bằng công nghệ cao mà tỉnh đang đề xuất, hy vọng miền núi sẽ có bước tiến nhảy vọt trên con đường bảo vệ và phát triển kinh tế rừng.

GIAO RỪNG NHƯNG KHÔNG GIAO ĐẤT

Vì thiếu nguồn lực đầu tư đồng bộ, chính sách giao đất, giao rừng (GĐGR) đã không đem lại hiệu quả tích cực. Miền núi chưa thể kích cầu phát triển kinh tế từ chủ trương đúng đắn này.

Thiếu đất sản xuất là nguyên nhân khiến việc thực hiện mục tiêu giảm nghèo ở miền núi chưa bền vững. Ảnh: T.H

“Đốt cháy giai đoạn”

Giai đoạn 2004 - 2006, các huyện Tây Giang, Đông Giang, Nam Giang, Phước Sơn, Hiệp Đức, Tiên Phước, Bắc Trà My và Nam Trà My đã triển khai GĐGR cho 249 cộng đồng dân cư thuộc 46 xã, với tổng diện tích 160.540ha.  Tuy nhiên, do thiếu kinh phí, việc GĐGR thời điểm này bằng hình thức thủ công, không có mốc giới ngoài thực địa. Chính sự mơ hồ thông tin về trạng thái rừng đã “đốt cháy” quy trình, thủ tục hồ sơ lẫn khảo sát thực địa nên dẫn đến hệ lụy GĐGR trên giấy. Hồ sơ giao đất lâm nghiệp trống trải các dòng về trạng thái rừng giàu - nghèo. Một số nơi, công tác giao đất khoán rừng chưa xuất phát từ nhu cầu thật của cộng đồng thôn bản; liên tiếp xảy ra tình trạng khai thác, vận chuyển lâm sản trái phép, phát rừng làm rẫy trên diện tích đất rừng đã giao cho cộng đồng quản lý. Nhiều xã xây dựng quy ước bảo vệ rừng (BVR), thành lập tổ BVR thôn, song còn mang tính hình thức. Chính vì vậy, ngày 1.1.2006, UBND tỉnh đã dừng việc giao đất lâm nghiệp cho cộng đồng để rà soát, đánh giá lại. Từ năm 2007 đến nay việc GĐGR có phần chậm lại.

Tại huyện Phước Sơn, dự án bảo vệ và quản lý tổng hợp các hệ sinh thái rừng (KFW 10) do Ngân hàng Tái thiết Đức tài trợ 7,2 tỷ đồng đã giao cho 3 cộng đồng dân cư tại 2 xã Phước Xuân và Phước Hiệp quản lý với tổng diện tích hơn 3.846ha. Theo đánh giá của Phòng NN&PTNT huyện Phước Sơn, dự án này thực hiện khá bài bản, cộng đồng dân cư được giao đất giao rừng, được hưởng quyền lợi cụ thể kèm theo trách nhiệm pháp lý rõ ràng. Tuy nhiên, nếu đầu tư nhân rộng dự án này ra các địa bàn khác thì ngân sách nhà nước bỏ ra sẽ cực kỳ lớn, trong khi địa phương còn eo hẹp nguồn lực. Còn theo Sở NN&PTNT, từ dự án  KFW 10, toàn tỉnh đã cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và giao rừng tự nhiên sản xuất cho 9 cộng đồng dân cư thôn quản lý với diện tích gần 5.700ha. Dự án này thực hiện rất bài bản, người dân rất phấn khởi và hưởng lợi từ rừng. Tại huyện Tây Giang, có 70 thôn thuộc 10 xã đã lập hồ sơ thủ tục giao cho 56 cộng đồng làng với tổng diện tích hơn 41.923ha rừng để quản lý, bảo vệ. Trong khi đó, diện tích giao cho hộ gia đình chỉ gần 7.000ha (chiếm hơn 8,2% tổng diện tích đất lâm nghiệp của toàn huyện). Theo đánh giá của chính quyền, với diện tích Nhà nước vừa tiến hành giao rừng và giao đất, đồng bào quản lý, sử dụng rất tốt; ngược lại khi chỉ giao rừng mà không giao đất thì vẫn chưa phát huy hiệu quả. Nhiều trường hợp không xác định được phạm vi ranh giới đất lâm nghiệp được giao trên thực địa nên phát sinh tranh chấp chủ sử dụng ở vùng ranh giới. Do giao đất chưa gắn với giao rừng, kèm theo các điều kiện cụ thể về cơ chế hưởng lợi nên hiệu quả sử dụng đất rừng thấp, đời sống người dân không mấy được cải thiện.

Nhận ra bất cập của chính sách GĐGR nên UBND tỉnh đã dừng lại từ năm 2007, để tách bạch rõ ràng giữa giao đất với giao rừng.

Cộng đồng ít hưởng lợi

Bà Cao Thị Xuân - Phó Chủ tịch Hội đồng Dân tộc của Quốc hội, Trưởng đoàn giám sát về tình hình thực hiện chính sách pháp luật về GĐGR cho cộng đồng dân cư và hộ gia đình vùng đồng bào dân tộc thiểu số, miền núi giai đoạn 2006 - 2016 tại Quảng Nam đánh giá, chính sách của Trung ương có lẽ chưa đi vào cuộc sống. Các địa phương vùng núi ở huyện Phước Sơn và Hiệp Đức được giám sát có giao rừng nhưng không giao đất, ngược lại giao đất nhưng không giao rừng. Điều này không đúng với tinh thần của chủ trương GĐGR là tạo động lực thúc đẩy phát triển sản xuất lâm nghiệp, giảm áp lực phá, xâm hại rừng tự nhiên. Năm 2015, Chính phủ ban hành Nghị định số 75 về cơ chế, chính sách bảo vệ và phát triển rừng, gắn với chính sách giảm nghèo nhanh, bền vững và hỗ trợ đồng bào dân tộc thiểu số giai đoạn 2015 - 2020, về đơn giá hỗ trợ giao khoán BVR lên 400 nghìn đồng/ha/năm nhưng đến nay chưa có địa phương nào triển khai thực hiện. “Chính sách ra đời nhưng đồng bào vẫn chưa được hưởng lợi. Hạn chế trong thực hiện chính sách là số diện tích rừng do UBND xã quản lý còn lớn, chưa triển khai giao lại cho người dân. Tình trạng giao đất chồng lấn, tranh chấp dẫn đến khiếu kiện còn xảy ra; một số hộ đồng bào dân tộc sau khi giao đất thì lại chuyển nhượng cho người khác, không có vốn đầu tư vào sản xuất nên hiệu quả thấp” - bà Xuân nhìn nhận. Trong khi đó, ông Nguyễn Đức Toàn - Trưởng phòng Tài nguyên môi trường huyện Phước Sơn khẳng định, số diện tích đất hiện do UBND xã quản lý thuộc rừng tự nhiên chỉ giao cho cộng đồng, nhóm hộ bảo vệ chứ luật định không cho phép cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.

Theo Sở Tài nguyên môi trường, văn bản hướng dẫn GĐGR mới chỉ tập trung quy định về trình tự thủ tục để lập hồ sơ GĐGR mà chưa đề cập rõ ràng về tạo quỹ đất để giao cho hộ và cộng đồng. Nhà nước nhiều lần rà soát để thu hồi đất của các tổ chức trả cho địa phương nhưng chưa có cơ chế chính sách giải quyết vướng mắc (cơ chế bồi thường, giải quyết tranh chấp...) trước khi đưa vào quỹ đất giao cho hộ gia đình và cộng đồng. Mâu thuẫn sinh ra từ đây, đất bỏ hoang, chưa sử dụng thì nhiều trong khi người dân lại thiếu đất. Nghị định số 75 về cơ chế, chính sách bảo vệ và phát triển rừng, gắn với chính sách giảm nghèo nhanh, bền vững và hỗ trợ đồng bào dân tộc thiểu số giai đoạn 2015 - 2020 ra đời hơn 2 năm nhưng tính đến thời điểm này đồng bào vẫn chưa được hưởng lợi.

Theo giải thích của Phó Giám đốc Sở NN&PTNT Lê Minh Hưng, địa phương sở dĩ chậm triển khai nghị định này vì ngân sách tỉnh không đủ kinh phí thực hiện. Đơn giá giao khoán BVR 400 nghìn đồng/ha/năm nếu áp dụng đồng bộ ở các huyện miền núi thì số tiền bỏ ra cực kỳ lớn, vượt ngoài tầm kiểm soát của tỉnh. Nghị định 75 của Chính phủ năm 2015 về chính sách vay vốn tín dụng có bất cập. Đối tượng cho vay là hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư, còn nhóm hộ gia đình không thuộc đối tượng ưu tiên vay vốn ưu đãi. Trong khi tỉnh chủ trương và phần lớn đã giao rừng cho nhóm hộ để bảo vệ tốt hơn.

Thực hiện chuyên đề: TRẦN HỮU

Thực hiện chuyên đề: TRẦN HỮU