Sức ép đầu tư từ ngân sách
Nguồn lực đầu tư từ ngân sách Nhà nước được xem như một tấm thẻ thông hành, tạo động lực kích thích các nguồn vốn đầu tư vào phát triển, định hình năng lực kinh tế địa phương. Song, thực tế sẽ như thế nào trong bối cảnh nguồn ngân sách hạn hẹp là câu chuyện luôn được đặt trên bàn nghị sự!
GÓC NHÌN SÁNG - TỐI
Các dự án được đầu tư từ nguồn ngân sách Nhà nước, nhất là công trình hạ tầng giao thông đã trở thành vốn mồi, tạo sức bật để kích thích sự phát triển; nhưng một góc khác cũng cho thấy sự lúng túng và yếu kém trong quá trình triển khai đầu tư khiến nhiều dự án kém hiệu quả.
Sức bật từ hạ tầng
Đường 129 ven biển kết nối Bắc - Nam qua địa bàn tỉnh hứa hẹn một cuộc đổi đời cho vùng đất phía đông dự kiến sẽ hoàn tất vào cuối năm nay. Cầu Giao Thủy vượt sông thông đến tận Nông Sơn, kéo miền tây Quảng Nam gần hơn với Đà Nẵng hay những con đường kết nối giao thông Bắc - Nam, Đông - Tây đã mở là những công trình dễ thấy nhất về sự thay đổi của Quảng Nam trong vòng 5 năm qua.
Ý nghĩa to lớn của nỗ lực đầu tư hạ tầng không chỉ dừng ở kết nối giao thông mà còn mở ra sự hoàn thiện về mạng lưới cấp điện, nước, bưu chính viễn thông, hạ tầng kỹ thuật các khu công nghiệp, cụm công nghiệp, đô thị và những công trình trọng điểm về y tế, giáo dục, an sinh xã hội… Những đồng vốn từ ngân sách đã trở thành động lực chính, đặt nền móng cho doanh nghiệp gia tăng đầu tư vào địa phương ngày một sinh động hơn.
Theo Sở KH&ĐT, tổng nguồn vốn đầu tư công thuộc ngân sách Nhà nước giai đoạn 2016 - 2020 chỉ chiếm 43.485 tỷ đồng nhưng đã kéo tổng vốn đầu tư xã hội gia tăng đến 140.095 tỷ đồng, gấp 1,8 lần giai đoạn 2011 - 2015 với tốc độ tăng trưởng bình quân 9,7%/năm. Hơn 630 dự án đầu tư lớn nhỏ (kể cả chuyển tiếp từ trước năm 2016 và 400 dự án khởi công mới) đã biến Quảng Nam thành một đại công trường.
Cơ cấu kinh tế chuyển dịch tỷ trọng khu vực phi nông nghiệp hiện chiếm 88,1% và khu vực nông lâm nghiệp - thủy sản chỉ còn không tới 12% có sự đóng góp rất lớn từ sức bật hạ tầng. Ngoài ra, tỷ lệ hộ nghèo từ 12,9% đầu năm 2016 hiện chỉ còn 0,06%, tạo điều kiện cho người nghèo tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản, nâng dân trí, tăng việc làm, thu nhập và cải thiện đời sống... Bất ngờ nhất là sau 20 năm luôn phải nhận trợ cấp từ trung ương, Quảng Nam đã có thể tự chủ ngân sách, điều tiết ngân sách về Trung ương kể từ năm 2017.
Ông Đặng Phong - Giám đốc Sở KH&ĐT cho biết đầu tư trọng điểm, trọng tâm trong xây dựng hạ tầng, vùng ven biển Quảng Nam đã góp phần cải thiện môi trường đầu tư, tăng cường thu hút các dự án và vốn của khu vực ngoài nhà nước (49%) và FDI (20%) với tốc độ vốn FDI tăng đến 2,7 lần.
Theo ông Phong, kết quả đó có được là nhờ chính sự công khai, minh bạch phân bổ nguồn lực. Các dự án trong kế hoạch được lựa chọn, thẩm định, phê duyệt chủ trương đầu tư theo định hướng phát triển chung, gắn với khả năng ngân sách. Chính điều này đã khắc phục tình trạng quyết định chủ trương, quyết định đầu tư không căn cứ khả năng cân đối ngân sách, giảm thiểu dự án đầu tư vượt mức kế hoạch vốn được giao gây áp lực lớn đến ngân sách Nhà nước các cấp, bảo đảm hiệu quả đầu tư, chất lượng công trình.
“Đầu tư công đã tạo chuyển biến lớn. Minh chứng cụ thể là GRDP giai đoạn 2016 - 2019 đã tăng bình quân gần 10,7%/năm” - ông Phong nói.
Góc khuất!
Hiệu quả của đầu tư công trong 5 năm qua đã được ghi nhận bằng những con số thống kê nêu trên là chuyện không bàn cãi. Tuy nhiên, 2016 - 2020 là giai đoạn đầu thực hiện kế hoạch đầu tư công trung hạn với quá nhiều thay đổi về chính sách pháp luật (đầu tư, ngân sách, đất đai, đấu thầu…), chuyển thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư dự án từ Thường trực HĐND tỉnh sang HĐND tỉnh với những quy định chưa rõ, nhiều kiểu hiểu khác nhau… đã ảnh hưởng đến tiến độ thực hiện kế hoạch đầu tư. Một thẩm tra của Ban Kinh tế - ngân sách HĐND tỉnh mới đây còn cho thấy kế hoạch đầu tư công vẫn còn nhiều góc khuất!
Theo đánh giá của Ban Kinh tế - ngân sách HĐND tỉnh, một trong những góc khuất đầu tư phải kể đến là việc phân cấp quản lý đầu tư giữa các cấp chưa triệt để, ảnh hưởng đến tiến độ giải quyết hồ sơ, gây chậm trễ việc chuẩn bị đầu tư và giải ngân vốn. Chênh lệch cơ cấu vốn, chỉ tập trung nhiều ở giao thông (chiếm đến 54% vốn ngân sách, chưa kể đến vốn các chương trình mục tiêu quốc gia, trái phiếu chính phủ, ODA, nguồn vốn hỗ trợ theo nghị quyết HĐND tỉnh).
Cơ cấu nguồn vốn hỗ trợ đầu tư các dự án địa phương quản lý chưa có định mức rõ ràng, thiếu tính thống nhất. Nguồn vốn đầu tư công của tỉnh còn dàn trải, phân tán. Vẫn còn một số công trình bức xúc nhưng chưa được đầu tư tương xứng. Chưa có nhiều dự án trọng điểm mang tính đột phá, lan tỏa đầu tư. Hiệu quả một số dự án chưa cao, gây lãng phí trong nguồn lực đầu tư.
Ông Nguyễn Đức, Trưởng ban Kinh tế - ngân sách HĐND tỉnh cho hay công tác lập kế hoạch đầu tư công trung hạn đã lúng túng ngay từ bước đầu và thiếu khoa học. Dự báo nguồn vốn thiếu chính xác, phải điều chỉnh, bổ sung nhiều lần. Xác định danh mục, dự án đầu tư theo thứ tự ưu tiên bị động, không ít dự án chưa có trong quy hoạch ngành vẫn được đưa vào kế hoạch...
Trong một diễn biến khác, nhiều cuộc khảo sát của HĐND tỉnh cho thấy quá trình thực hiện thủ tục đầu tư của một số dự án chậm, kéo dài so với thời gian quy định, nhất là khâu lập, lấy ý kiến, thẩm định, phê duyệt chủ trương đầu tư, dự án đầu tư, thiết kế bản vẽ thi công… Không chỉ vậy, năng lực một số chủ đầu tư hạn chế, giải phóng mặt bằng khó khăn, thiếu nghiêm túc trong các công đoạn đấu thầu… đã thiếu sự giám sát thường xuyên của các cơ quan chức năng.
Ông Đặng Tấn Phương, Phó Trưởng ban Kinh tế - ngân sách HĐND tỉnh nói còn quá nhiều hạn chế về khâu thẩm định, thẩm tra dự án của một số cơ quan tham gia vào quản lý đầu tư công khi không thể phân tích, đánh giá tác động hiệu quả kinh tế - xã hội của dự án đầu tư đã khiến nhiều dự án chậm bàn giao, quyết toán, dở dang… Khá nhiều dự án khi khảo sát để cho chủ trương đầu tư hay cho ý kiến chủ trương đầu tư không đúng với thực tế. Một khi cắt giảm cũng chỉ là chữa cháy.
CƠN KHÁT HẠ TẦNG
Hoàn thiện, kết nối hạ tầng vẫn là khát khao để đáp ứng nhu cầu phát triển, nhưng trong bối cảnh nguồn lực hạn chế, Quảng Nam đã tính toán tỷ lệ đầu tư hợp lý ở các lĩnh vực và kích thích sự đầu tư của các thành phần kinh tế.
Ngân sách dành cho giao thông có thể tạm giới hạn vai trò lịch sử khi đã đặt nền móng cho kế hoạch hoàn chỉnh hệ thống hạ tầng đồng bộ. Nhà đầu tư có thể dễ dàng xuất nhập khẩu hàng hóa thông qua sự kết nối con đường hàng hải quốc tế trực tiếp mới mở tại cảng Tam Hiệp. Những con đường giao thông liên vùng đông – tây, giữa đô thị - nông thôn đã kéo những vùng đất xa xôi hẻo lánh lại gần hơn. Song, cơn khát đầu tư hạ tầng không lúc nào vơi đi trong kế hoạch phát triển của chính quyền địa phương.
Ông Đặng Phong – Giám đốc Sở KH&ĐT cho biết, hiện ngân sách chỉ mới đáp ứng từ 25 - 35% nhu cầu đầu tư phát triển. Hàng trăm dự án nằm chờ vì thiếu nguồn lực để thực hiện. Các quốc lộ 14D, 14E, 14G, 40B chưa thể mở rộng, nâng cấp đạt quy mô quy hoạch khiến dự định mở con đường hành lang kinh tế Đông – Tây đón hàng từ đông bắc Thái Lan, Nam Lào... về các cảng miền Trung vẫn còn nằm trong dự định.
Cảng hàng không Chu Lai đầu tư chậm so với tiến độ quy hoạch. Đường cất, hạ cánh chưa được nâng cấp khiến một số thời điểm nhà ga hành khách quá tải, không đảm bảo khả năng khai thác. Quy hoạch cảng biển Kỳ Hà còn nhiều vướng mắc. Các dự án nạo vét đường thủy nội địa không thể triển khai hoặc chịu cảnh dở dang do thiếu vốn. Hệ thống đường tỉnh dù đã được đầu tư nhưng chậm hoàn thành hoặc quy mô chưa đạt đúng tầm cần phát triển...
Tập trung vốn đầu tư vào những lĩnh vực then chốt
Chủ tịch UBND tỉnh Lê Trí Thanh cho biết sẽ chỉ tập trung vốn đầu tư vào những lĩnh vực then chốt của nền kinh tế, các công trình, dự án trọng điểm có sức lan tỏa rộng, tạo động lực phát triển, tạo đột phá. Tính toán đến khả năng hấp thụ, cộng hưởng của các dự án đầu tư kết cấu hạ tầng, như vốn mồi kích thích, thu hút, khai thác tối đa hiệu quả sử dụng nguồn vốn của các thành phần kinh tế khác. Kế hoạch sẽ phân bổ đầu tư công hợp lý, bảo đảm hài hòa lợi ích kinh tế và môi trường. Không bố trí vốn đầu tư phát triển nguồn ngân sách Nhà nước vào các lĩnh vực, dự án mà các thành phần kinh tế khác có thể đầu tư.
Trong khi những dự án trọng điểm cần nhiều nguồn lực đầu tư nhưng nền kinh tế địa phương hạn hẹp đã trở nên bất khả thi thì hiện tại, vẫn thiếu ngân sách cho đầu tư phát triển công nghiệp. Nguồn vốn ngân sách hỗ trợ hạ tầng cụm công nghiệp những năm qua thấp, trong khi nhu cầu đầu tư lớn và đòi hỏi kịp thời để đẩy nhanh tiến độ xây dựng cơ sở hạ tầng, thu hút đầu tư. Hạ tầng đô thị, nông nghiệp (âu thuyền, đê biển, kè sông, biển, thủy lợi…), giảm nghèo bền vững, xây dựng nông thôn mới..., tất cả đều cấp thiết, có khả năng tạo dựng nền tảng tăng trưởng kinh tế trong dài hạn hay phúc lợi xã hội, nhưng “tham vọng” đầu tư vẫn đang giậm chân tại chỗ.
Đất đai và nhân công giá rẻ không còn là lợi thế của địa phương. Không như doanh nghiệp địa phương trông chờ vào sự ưu đãi thuế, thì các nhà đầu tư có tiềm lực tài chính, FDI lại trông chờ nhiều nhất từ việc hoàn thiện kết cấu hạ tầng đồng bộ.
Sự thiếu kết nối hay hệ thống cơ sở hạ tầng (kinh tế và xã hội) luôn là điều số 1 được nêu ra tại các diễn đàn, hội nghị xúc tiến đầu tư. Đó cũng là lý do và sức ép lớn nhất của khối doanh nghiệp này khi thương thảo với chính quyền, trước khi có quyết định đặt dự án hoặc mở rộng đầu tư hay không? Thậm chí nhiều người cho rằng “sự thất bại” của công cuộc thu hút doanh nghiệp đầu tư vào khu vực nông nghiệp, nông thôn, miền núi chính bởi nhiều địa phương không đủ hạ tầng thiết yếu. Ông Hồ Quang Minh – Phó Chủ tịch UBND huyện Đông Giang nói miền núi gần như không có các KCN, CCN nên thu hút đầu tư giậm chân tại chỗ.
Ông Đặng Phong cho rằng, mặc dù Trung ương, Bộ KH&ĐT chưa có hướng dẫn cụ thể về tổng mức vốn, tiêu chí định mức phân bổ ngân sách đầu tư công cho các địa phương chưa được ban hành, nhưng Quảng Nam đã tính toán, chuẩn bị một bước xây dựng kế hoạch đầu tư trung hạn, giai đoạn 2016 - 2020.
Ông Phong nói lần đầu tiên phân bổ ngân sách tỉnh cho vốn đầu tư công theo tỷ lệ sẽ còn nhiều điểm chưa phù hợp. Tuy nhiên, việc xây dựng bộ tiêu chí tỷ lệ liên quan cho từng lĩnh vực chắc chắn sẽ có những ưu điểm hơn so với tính bức thiết và sự cần thiết của dự án đầu tư. Hiện đã tổng hợp, xác định được tỷ lệ của 23 lĩnh vực đầu tư liên quan. Dự kiến tổng nguồn vốn đầu tư công giai đoạn 2021 - 2025 đưa vào cân đối khoảng 33.055 tỷ đồng, tăng 11% so với giai đoạn 2016 - 2020. Vốn cho giao thông sẽ giảm từ 55,22% xuống còn 33,5% để tăng nguồn lực đầu tư, phân bổ cho hỗ trợ phát triển sản xuất, dân sinh và các ngành, lĩnh vực khác.
Theo phân tích của ông Lê Quý Đạt – Cục trưởng Cục Thống kê, ngân sách Nhà nước sẽ ngày càng hạn chế và rất ít. Việc sử dụng nguồn đầu tư công hợp lý, hiệu quả để làm mồi kích thích đầu tư từ các nguồn tư nhân rất quan trọng.
SẼ KHÔNG CÒN DÀN TRẢI
Luật Đầu tư công sửa đổi chính thức có hiệu lực từ ngày 1.1.2020, được xem như một “toa thuốc”, giải quyết căn bệnh đầu tư dàn trải, kém hiệu quả, nhưng kết quả “điều trị” vẫn là chuyện phải chờ từ thực tế.
Cân nhắc, loại bỏ dự án
Năm dự án được cho là không kém phần quan trọng trong phát triển kinh tế - xã hội bao gồm cầu Phước Trạch (Hội An), kè Cửa Lở Tam Hải (Núi Thành), nhà máy cấp nước vùng đông, đường Hùng Vương (Tam Kỳ) và hiện đại hóa hồ sơ địa giới hành chính với tổng mức đầu tư 459 tỷ đồng, thuộc kế hoạch đầu tư công trung hạn (2016 - 2020) đã được HĐND tỉnh phê chuẩn khi xin rút đầu tư. Ngoài lý do không thể đầu tư hoàn chỉnh, chồng lấn dự án khác, điều chỉnh quy hoạch, xã hội hóa đầu tư hay dự án rơi vào “tình trạng bất khả kháng” khi tất cả dự án này đều chưa thể triển khai..., thì việc cân nhắc, bác bỏ dự án đầu tư công là câu chuyện mới mẻ.
Tại kỳ họp thứ 15 HĐND tỉnh ngày 21.4 vừa qua, 52 dự án thuộc nhóm B, C (13 dự án sử dụng ngân sách trung ương và 39 dự án sử dụng ngân sách tỉnh) do UBND tỉnh trình vẫn chưa được chuẩn y. Thẩm tra của Ban Kinh tế - ngân sách HĐND tỉnh nêu: một vài dự án chưa làm rõ về sự phù hợp quy hoạch, hướng tuyến, quy mô, giải pháp kỹ thuật cũng như đánh giá hiệu quả về kinh tế - xã hội của dự án. Có dự án chưa có trong quy hoạch ngành. Một số dự án chưa đảm bảo cân đối nguồn vốn từ ngân sách địa phương nên đề xuất quy mô đầu tư hạn chế, cần phải tiếp tục đầu tư trong giai đoạn tiếp theo. Năm dự án phát triển kết cấu hạ tầng giao thông gắn với phát triển vùng nguyên liệu trên địa bàn các huyện miền núi chưa chứng minh được tính khả thi do địa phương chưa hoàn thành đề án phát triển vùng nguyên liệu.
Ít ai nghi ngờ về mục tiêu của những khoản đầu tư các cấp chính quyền nêu ra. Tất cả dự án đều được cho là cấp thiết. Vốn được đổ rất nhiều vào các công trình lớn nhỏ, phân tán khắp nơi với mục tiêu thường được nhắc tới là tạo ra nền tảng cho sự tăng trưởng kinh tế dài hạn hay cải thiện phúc lợi xã hội. Tuy nhiên, trên thực tế, không ít công trình thiếu hiệu quả hay tiêu tốn một lượng vốn đầu tư ở mức quá cao. Thống kê nhiều năm cho thấy không năm nào đạt tỷ lệ giải ngân hơn 85%, thậm chí năm 2019 không thể đạt đến con số 70%, hàng trăm dự án có tỷ lệ giải ngân dưới 30%, thậm chí không giải ngân được đồng nào.
Chỉ tính riêng 3 tháng đầu năm 2020, tỷ lệ giải ngân mới chỉ đạt 6,8% kế hoạch vốn. Có thể hiểu khi tốc độ chứ không phải chất lượng tăng trưởng GRDP được sử dụng làm thước đo quan trọng nhất cho thành tích phát triển kinh tế thì nghiễm nhiên địa phương sẽ chạy theo các lợi ích cục bộ, tìm mọi cách để tăng tốc GRDP, kéo theo nguồn lực bị phân bổ kém hiệu quả. Đây là câu chuyện đã được nhắc nhiều trong vòng 15 năm qua.
Nhiều cuộc khảo sát của HĐND tỉnh đã chỉ ra chuyện không ít chủ đầu tư khi lập dự án đã “cố tình” làm đẹp các báo cáo nghiên cứu khả thi để dự án được duyệt, đưa dự án vào tình trạng “lỡ phóng lao phải theo lao”, buộc Nhà nước không còn cách nào khác là phải cho tăng vốn, nếu không sẽ bỏ công trình hoang phế. Lo ngại nhất là các cơ quan thẩm định không đủ chuyên môn, kinh nghiệm vẫn cứ đặt bút ký vào các biên bản thẩm định, “bật đèn xanh” cho dự án được thông qua.
Siết chặt quản lý
Theo nhận định của chính quyền tỉnh, kế hoạch đầu tư trung hạn 2021 - 2025 sẽ gặp khó khăn trong huy động vốn. Kế hoạch của địa phương là sẽ phân bổ nguồn vốn cho các dự án hợp lý, không chạy theo những yêu cầu được gọi là bức thiết. Tiêu chí định lượng được đặt lên hàng đầu trong đánh giá theo sắp xếp ưu tiên, tránh dàn trải, phân tán nguồn lực, bảo đảm hiệu quả sử dụng vốn đầu tư.
Kế hoạch và phân bổ vốn đầu tư công trung hạn và hằng năm phải dựa theo mục tiêu, định hướng phát triển của quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm, kế hoạch tài chính phù hợp với khả năng cân đối ngân sách và thu hút các nguồn vốn đầu tư của các thành phần kinh tế khác, của từng ngành, từng lĩnh vực và địa phương, bảo đảm các cân đối vĩ mô, an toàn nợ công trên tinh thần phân cấp, tạo quyền chủ động cho các ngành, các cấp. Chỉ giao kế hoạch vốn đối với các dự án đã đủ thủ tục đầu tư được cấp có thẩm quyền phê duyệt theo quy định của Luật Đầu tư công…
Tuyên bố sẽ khắc phục việc bố trí đầu tư dàn trải, nâng hiệu quả đầu tư, không để phát sinh nợ mới, mất khả năng cân đối từ ngân sách địa phương, tập trung vốn đầu tư công cho các lĩnh vực có tính kết nối, lan tỏa vùng miền. Sự thay đổi này có thể hàm nghĩa Quảng Nam nay đã không còn nhiều nguồn lực và sự kiên nhẫn để tiếp sức cho những dự án đầu tư công dàn trải, manh mún và lãng phí!
Luật Đầu tư công sửa đổi có hiệu lực ngày 1.1.2020 sẽ gỡ bỏ những thủ tục mang tính hình thức, trùng lặp, tiết kiệm chi phí chuẩn bị, phê duyệt dự án nhưng vẫn bảo đảm hiệu quả sử dụng vốn đầu tư công và mục tiêu thực hiện… Đây sẽ là cơ hội cho tiến trình giải ngân hay phát triển dự án không còn gặp ách tắc. Mặt khác, sự “khắt khe” của luật này là ở chỗ, việc lập dự án đầu tư, phê duyệt dự án đầu tư, giám sát, đánh giá quy hoạch, quy trách nhiệm sẽ được thực hiện một cách chặt chẽ.
Tuy nhiên, nếu không quy được trách nhiệm cá nhân, không tạo sức ép cho trách nhiệm giải trình, không bảo đảm tính công khai minh bạch, thì ngân sách Nhà nước sẽ tiếp tục là bầu sữa cho sự lạm dụng…
Luật Đầu tư công có hiệu lực xem như “toa thuốc” giải “căn bệnh” đầu tư dàn trải. Liệu có thể giải quyết được không khi hiện Quảng Nam có đến cả ngàn dự án kéo dài từ những năm trước đến bây giờ vẫn chưa thể giải quyết, chưa kể sẽ có thêm những dự án đầu tư mới sẽ được phê duyệt?