Thực hiện Luật Đất đai năm 2013: Bất cập nhìn từ Quảng Nam

VƯỚNG MẮC, TẮC TRÁCH

 Số vụ khiếu nại, khiếu kiện liên quan đến lĩnh vực đất đai chưa có dấu hiệu dừng lại. Một trong những nguyên nhân là do những quan điểm trái chiều, sự vận dụng chính sách  ở các địa phương, cơ quan bảo vệ pháp luật có lúc không nhất quán.

Lúng túng xử lý đất sai phạm

Từ hơn 10 năm trước, khu vực ven biển Điện Bàn - Hội An đã ồ ạt thu hút đầu tư du lịch, dịch vụ, phát triển đô thị. Nhiều dự án được ưu ái đến mức đầu tư xây dựng trước khi thực hiện đầy đủ các thủ tục hồ sơ pháp lý có liên quan; có dự án vào chỉ để chiếm đất, hoặc chờ cơ hội chuyển nhượng lại nhà đầu tư khác kiếm lời. Nhiều năm nay, các cấp chính quyền rất lúng túng trong giải quyết hệ lụy các dự án ven biển.

Dự án khu du lịch ven biển 5 sao Hội An - Holiday do Công ty CP Đầu tư Hội An - Thái Bình Dương làm chủ đầu tư, được UBND tỉnh thỏa thuận địa điểm tại phường Cẩm An (TP.Hội An). Năm 2007, tỉnh giao đất, cho nhà đầu tư này thuê hơn 6,8ha; năm 2014 quyết định điều chỉnh thuê đất giảm xuống còn hơn 3,9ha. Theo quyết định chủ trương đầu tư của UBND tỉnh thì dự án phải đưa vào hoạt động từ cuối năm 2018, nhưng chủ đầu tư lại không thực hiện đúng tiến độ.

Về dự án này, ngày 22.8.2018, Thanh tra tỉnh đã có kết luận thanh tra, trong đó chỉ ra những sai phạm của UBND TP.Hội An và đáng lưu ý là Sở TN&MT cấp đổi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất với diện tích hơn 3,4ha cho nhà đầu tư trái quy định của pháp luật về đất đai. Tại thời điểm này, dự án vẫn chưa có một hạng mục công trình nào được triển khai, nghĩa là  “treo” kéo dài 16 năm.

Tương tự, tại khu vực bãi tắm Hà My, phường Điện Dương (thị xã Điện Bàn), một số trường hợp xây dựng công trình trái phép nằm trong vùng quy hoạch vệt cây xanh, nhưng chính quyền thị xã Điện Bàn gần 10 năm vẫn không thể giải quyết được. Trên đây chỉ là 2 địa chỉ dự án vùng ven biển vi phạm pháp luật đất đai nhưng chính quyền địa phương lúng túng trong xử lý.    

Vì sao cơ quan chức năng khó thu hồi đất vi phạm pháp luật đất đai? Theo Thanh tra tỉnh, với dự án chậm tiến độ, không sử dụng đất, được UBND tỉnh thống nhất cho gia hạn sử dụng đất. Tuy nhiên, sau đó dự án vẫn chậm tiến độ nhưng không thể thu hồi đất được, bởi  nhiều lý do như chủ đầu tư có đưa đất vào sử dụng mang tính chất cầm chừng, đối phó, kéo dài thời hạn thực hiện tiến độ đầu tư dự án. Vì không thuộc trường hợp “chủ đầu tư vẫn chưa đưa đất vào sử dụng”, theo quy định của Luật Đất đai năm 2013 nên không thể thu hồi.

Ông Trần Hữu Quang – Trưởng phòng Nghiệp vụ 3 Thanh tra tỉnh nêu ví dụ: có dự án gần hết thời hạn cho gia hạn lại xin điều chỉnh quy hoạch 1/500 của dự án dẫn đến việc thực hiện thủ tục này bị kéo dài nên tiếp tục sử dụng đất mà không bị thu hồi do đang thực hiện thủ tục điều chỉnh quy hoạch dự án.

Đề cập lý do lúng túng thu hồi đất sai phạm, Sở TN&MT cho rằng, do quy định Luật Đất đai năm 2013 chưa rõ ràng, chồng chéo, như đối với trường hợp không đưa đất vào sử dụng, dự án chậm tiến độ, đã được gia hạn sau kết luận thanh tra, kiểm tra và sau đó lại tiếp tục chậm tiến độ thì lại chưa có quy định xử lý như thế nào.

Chánh Thanh tra Sở TN&MT Trịnh Thị Thanh Hải nói: “Quy định về gia hạn sử dụng đất theo quy định của Luật Đất đai và gia hạn tiến độ dự án đầu tư theo quy định của Luật Đầu tư chưa có sự thống nhất. Trong khi đó, việc xử lý tài sản trên đất đối với dự án chậm tiến độ còn nhiều lúng túng và không có tính khả thi do theo quy định là không được bồi thường nhưng thực tế giá trị tài sản lớn”.

Thất lạc hồ sơ

Trên vùng đông Thăng Bình, những thửa đất ở trước ngày 18.12.1980 có diện tích lớn hơn hạn mức giao đất nhưng không có hồ sơ bản đồ 299 (Hồ sơ 299 là hồ sơ được lập theo Chỉ thị số 299/TTg ngày 10.11.1980 của Thủ tướng Chính phủ về công tác đo đạc, phân hạng và đăng ký ruộng đất trong cả nước - PV) và chỉ được xác định diện tích đất ở là 300m2, dẫn đến không có cơ sở để thực hiện thu hồi đất và bồi thường. Hồ sơ xác định thời hạn sử dụng đất của người dân bị thất lạc.

Ông Huỳnh Bửu - Phó Tổng Giám đốc Công ty CP Đầu tư và phát triển Kỳ Hà Chu Lai Quảng Nam (đơn vị kiểm kê, thực hiện công tác bồi thường, giải phóng mặt bằng các dự án thuộc khu nghỉ dưỡng Nam Hội An) cho biết, đến nay chưa có ngành chức năng nào hướng dẫn giải quyết các trường hợp bị thất lạc hồ sơ 299, trong khi thực tế diện tích đất ở của người dân được chính quyền xác nhận trước thời điểm 18.12.1980.

“Nhiều trường hợp bị thu hồi đất đòi giải quyết đền bù đất ở là xác đáng nhưng cơ quan Nhà nước không có căn cứ để giải quyết quyền lợi chính đáng, hợp pháp cho người dân do hồ sơ giấy tờ bị thất lạc, mà lỗi do chính quyền chớ không phải do người dân” - ông Bửu nói.

Theo Luật  Đất đai năm 2013, một trong những giấy tờ để được cấp bìa đỏ và không phải nộp tiền sử dụng đất là “Bìa đỏ tạm thời được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền cấp hoặc có tên trong Sổ đăng ký ruộng đất, Sổ địa chính trước ngày 15.10.1993”. Đây là một trong những căn cứ pháp lý để công nhận lại diện tích đất ở đối với trường hợp có vườn, ao trước ngày 18.12.1980. Thế nhưng, tại Quảng Nam, hầu hết Sổ địa chính được lập sau ngày 15.10.1993, riêng Sổ đăng ký ruộng đất được lập theo Chỉ thị 299 của Thủ tướng Chính phủ vào thời điểm sau năm 1980, nên hiện nay các địa phương không còn lưu trữ hoặc còn nhưng không đảm bảo tính pháp lý. Do đó, việc áp dụng quy định này đã ảnh hưởng lớn đến quyền lợi của nhiều hộ dân. 

Thanh tra tỉnh cho rằng, việc triển khai công tác lập hồ sơ địa chính theo Chỉ thị 299 và Quyết định 201 của Thủ tướng Chính phủ trước đây còn bất cập.  Hồ sơ đăng ký theo Chỉ thị 299 ở nhiều địa phương bị thất lạc không còn lưu giữ. Các trường hợp bị thất lạc hồ sơ đều thuộc trách nhiệm của cơ quan quản lý Nhà nước chứ không phải của người sử dụng đất nhưng người sử dụng đất chịu thiệt thòi quyền lợi khi xác định đất ở có vườn ao do không có các loại giấy tờ liên quan theo quy định.

ĐỀ XUẤT SỬA ĐỔI TỪ THỰC TIỄN

Tại hội thảo “Những bất cập trong quá trình thực hiện Luật Đất đai năm 2013”, phóng viên Báo Quảng Nam ghi lại ý kiến của các nhà khoa học, luật gia, cơ quan quản lý Nhà nước và đại diện cơ quan tư pháp nhằm đề xuất sửa đổi pháp luật đất đai hoàn chỉnh hơn.

Luật gia Lê Thị Phước - Chi hội Luật gia TAND tỉnh: “Đá nhau” giữa luật và nghị định

Sự bất cập nằm ở chính sách thu hồi đất, cấp, thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất theo quy định tại Điều 64, 106 Luật Đất đai năm 2013 và Nghị định 43 của Chính phủ. Luật Đất đai năm 2013 quy định thu hồi đất trồng cây hàng năm không sử dụng trong thời hạn 12 tháng liên tục; đất trồng cây lâu năm không được sử dụng trong thời hạn 18 tháng liên tục; đất trồng rừng không được sử dụng trong thời hạn 24 tháng liên tục nhưng không quy định đối với đất nuôi trồng thủy sản, đất nông nghiệp khác thì xử lý như thế nào, vi phạm thời hạn bao lâu là xử lý.

Có sự không thống nhất giữa luật và nghị định. Luật Đất đai quy định Nhà nước không thu hồi giấy chứng nhận đã cấp trái pháp luật nếu người được cấp giấy chứng nhận đã thực hiện chuyển quyền sử dụng đất (chuyển quyền sử dụng đất gồm: chuyển đổi, chuyển nhượng, thừa kế, tặng cho quyền sử dụng đất và góp vốn bằng quyền sử dụng đất). Trong khi Nghị định số 43 của Chính phủ chỉ có trường hợp đã thực hiện thủ tục chuyển đổi, chuyển nhượng quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất, Nhà nước mới không thu hồi giấy chứng nhận đã cấp trái pháp luật và đã bổ sung thêm một trường hợp không thu hồi giấy chứng nhận đã cấp không đúng quy định của pháp luật khi người được cấp giấy chứng nhận đã thực hiện chuyển mục đích sử dụng đất.

Về giá đất bồi thường khi thu hồi đất ở cho người bị thu hồi đất, Luật Đất đai năm 2013 đề cập việc tư vấn xác định giá đất (Điều 115) điều chỉnh khung giá đất; xây dựng, điều chỉnh bảng giá đất và định giá đất cụ thể mà cơ quan nhà nước có thẩm quyền có yêu cầu; giá đất do tư vấn xác định là một trong các căn cứ để cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định, quyết định giá đất. Tuy nhiên, với quy định Nhà nước vừa là người ra quyết định thu hồi đất, vừa quyết định giá đất tính bồi thường nên chưa bảo đảm tính độc lập, khách quan trong việc ban hành giá đất và khó mang lại quyền lợi tối đa cho người sử dụng đất. Do vậy, cần hệ thống hóa các quy định của pháp luật về thu hồi đất nhằm kịp thời phát hiện chồng chéo giữa các quy định về thu hồi đất theo Luật Đất đai năm 2013 với các văn bản luật chuyên ngành khác.

Bà  Trịnh Thị Thanh Hải -  Chánh Thanh tra Sở TN&MT: Dự án khó khả thi nếu doanh nghiệp tự thỏa thuận

Hiện nay, trình tự thủ tục thu hồi đất trong các trường hợp tổ chức được Nhà nước giao đất hoặc cho thuê đất trong quá trình hoạt động bị thu hồi hoặc thuộc trường hợp bị thu hồi giấy chứng nhận đăng ký doanh nghiệp, giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh hoặc giấy chứng nhận đầu tư còn phức tạp, rườm rà (do phải chờ có quyết định giải thể, phá sản của cơ quan có thẩm quyền).

Theo quy định tại Điều 65 Nghị định số 43 của Chính phủ thì đối với trường hợp tổ chức sử dụng đất được Nhà nước giao không thu tiền sử dụng, được Nhà nước giao đất có thu tiền mà tiền sử dụng có nguồn gốc từ ngân sách Nhà nước hoặc cho thuê đất trả tiền thuê đất hàng năm nay chuyển đi nơi khác, giảm hoặc không còn nhu cầu sử dụng đất; người sử dụng đất tự nguyện trả lại đất, thì người sử dụng đất gửi thông báo hoặc văn bản trả lại đất và giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đến cơ quan TN&MT. Việc quy định như vậy chỉ phù hợp với trường hợp người sử dụng đất tự nguyên trả lại đất, đối với các trường hợp còn lại thì thực tế rất khó để yêu cầu các tổ chức gửi thông báo hoặc văn bản trả lại đất và giấy chứng nhận để làm thủ tục thu hồi. Bởi lẽ dù đã chuyển đi nơi khác, giảm hoặc không còn nhu cầu sử dụng nhưng tổ chức vẫn cố tình giữ đất lại. 

Bất cập còn ở việc thỏa thuận trong sử dụng đất. Tại Điều 73, Luật Đất đai năm 2013 quy định việc sử dụng đất thông qua hình thức nhận chuyển nhượng, thuê quyền sử dụng đất, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất để sản xuất, kinh doanh và Điều 16, Nghị định số 43, ngày 15.5.2014 của Thủ tướng Chính phủ đã có hướng dẫn chi tiết. Tuy nhiên, việc áp dụng quy định này với đối tượng thực hiện dự án không thuộc trường hợp Nhà nước thu hồi đất theo Điều 61, Điều 62 Luật Đất đai trên địa bàn tỉnh thời gian qua là quá phức tạp. Nhiều dự án phải dừng đầu tư do mất quá nhiều thời gian, công sức nhưng vẫn không thực hiện được việc thỏa thuận để nhận chuyển nhượng, thuê quyền hoặc góp vốn bằng quyền sử dụng đất làm mất cơ hội của nhà đầu tư theo chính sách thu hút đầu tư của tỉnh. Thực tế có dự án doanh nghiệp đã thỏa thuận được 90% số hộ trong khu vực dự án, còn 10% không thỏa thuận được nên đành phải dứt bỏ ra đi.

Ông Trần Hữu Quang - Trưởng phòng Nghiệp vụ 3 Thanh tra tỉnh: Chưa thống nhất giải quyết quyền lợi đất đai

Có một số trường hợp doanh nghiệp tự nhận chuyển nhượng (thực chất là việc mua gom) đất ở của nhiều hộ gia đình sau đó xin hợp thửa, chuyển mục đích sang đất thương mại dịch vụ để thực hiện dự án đầu tư như nghỉ dưỡng, khách sạn, nhà hàng… Vậy doanh nghiệp có được quyền nhận chuyển nhượng đất ở không? Khi nhận chuyển nhượng có phải được cơ quan có thẩm quyền cho phép không? Nhiều doanh nghiệp thực hiện dịch vụ giải phóng mặt bằng. Tuy nhiên, theo quy định tại khoản 1, Điều 68 Luật Đất đai và khoản 2, Điều 5 Nghị định 43 năm 2014 của Chính phủ thì việc này bị vướng do loại bỏ tổ chức kinh tế được thực hiện dịch vụ giải phóng mặt bằng mà chỉ có các các đơn vị sự nghiệp của Nhà nước (như các trung tâm phát triển quỹ đất, hội đồng bồi thường, hỗ trợ và tái định cư). Điều này dẫn đến thiếu sự thống nhất giữa Luật Doanh nghiệp và Luật Đất đai. Căn cứ Luật Doanh nghiệp thì các doanh nghiệp được quyền đăng ký hoạt động trong lĩnh vực dịch vụ tài nguyên, môi trường.

Nhiều cơ quan có cách hiểu chưa thống nhất liên quan đến các giấy tờ về quyền sử dụng đất xác định rõ diện tích đất ở. Cơ quan quản lý đất đai (Sở TN&MT) cho rằng, trên giấy tờ ghi mục đích sử dụng đất là để làm nhà ở, đất ở thì diện tích đất ở được xác định theo giấy tờ đó. Còn trên giấy tờ ghi mục đích sử dụng đất là thổ cư, hoặc ký hiệu chữ T, hoặc đất ở + vườn thì được xem là chưa xác định rõ đất ở. Tuy nhiên, theo cơ quan tư pháp (Tòa án), trên giấy tờ đó ghi mục đích sử dụng đất là thổ cư, hoặc ký hiệu chữ T là đã xác định rõ đất ở. Do vậy, các cơ quan chức năng của tỉnh cần thống nhất quan điểm trong việc thực hiện quy định về xác định đất ở trong trường hợp thửa đất ở có vườn, ao được hình thành trước ngày 18.12.1980. Đồng thời có cơ chế vận dụng quy định pháp luật để giải quyết phù hợp thực tiễn đối với các trường hợp sử dụng thửa đất ở có vườn, ao được hình thành trước ngày 18.12.1980 nhưng không có các loại giấy tờ thuộc hồ sơ địa chính thực hiện theo Chỉ thị 299 và Quyết định 201 của Thủ tướng Chính phủ trước đây.

Ông Nguyễn Phi Hùng - Phó Chủ tịch UBMTTQ Việt Nam tỉnh: Phải có thỏa thuận của người bị thu hồi đất

Thông thường khung giá đất do UBND cấp tỉnh quy định chỉ bằng khoảng 60% giá đất thị trường tại địa phương. Nhiều trường hợp chỉ cách nhau một con đường nhưng giá đất của 2 địa phương giáp ranh lại rất chênh lệch, cách xa nhau tới hàng chục lần. Ngoài ra, trong toàn bộ quy trình định giá đất thì người bị thu hồi đất hầu như không được tham gia mà tất cả đều do cơ quan hành chính nhà nước thực hiện. Mặc dù Luật Đất đai năm 2013 quy định về tư vấn xác định giá đất nhưng cũng chưa có quy định bảo đảm cho tổ chức tư vấn giá đất thực sự có vị trí độc lập...

Do vậy,  việc xác định giá đất mang nặng tính chủ quan và áp đặt. Việc thu hồi đất đối với các dự án đầu tư có nguồn kinh phí ngoài ngân sách nhà nước (đầu tư nước ngoài, doanh nghiệp) thì giá đất bồi thường cơ bản sát với giá thị trường. Tuy nhiên, đối với các dự án đầu tư có nguồn kinh phí từ ngân sách nhà nước thì giá đất bồi thường thấp so với giá thị trường nên người bị thu hồi đất không thỏa mãn, không chấp hành quyết định thu hồi đất của Nhà nước.

Cơ quan Mặt trận đề xuất sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai năm 2013 và văn bản hướng dẫn thi hành về định giá đất phải có sự thỏa thuận của bên có đất bị thu hồi, tức là người dân có đất bị thu hồi phải là một bên trong quy trình định giá đất. Trường hợp không thỏa thuận được thì người bị thu hồi đất có quyền yêu cầu cơ quan thẩm định giá độc lập thẩm định lại (tổ chức tư vấn xác định giá đất). 

Ngoài ra, quy định bắt buộc về việc Chính phủ và UBND các địa phương phải xây dựng hệ thống thông tin dữ liệu định giá đất; thường xuyên cập nhật sự biến động giá đất trong cả nước và theo vùng miền, địa phương để làm cơ sở thực tiễn, khoa học cho việc xây dựng (điều chỉnh) khung giá đất. Ban hành văn bản hướng dẫn việc điều chỉnh mức chênh lệch tối thiểu về giá đất bồi thường giữa dự án có nguồn kinh phí từ ngân sách nhà nước với dự án có nguồn kinh phí ngoài ngân sách nhà nước để đảm bảo sự hài hòa giữa các dự án.

Ông Hồ Vĩnh Hòa - Liên hiệp các Hội Khoa học và Kỹ thuật tỉnh: Làm đúng luật này, thì vướng luật kia

Trong quá trình triển khai, các dự án đầu tư có sử dụng đất gặp trở ngại do không thống nhất giữa các Luật Đầu tư, Luật Đất đai năm 2013, Luật Bảo vệ môi trường, Luật Nhà ở. Nếu làm đúng luật này, thì vướng luật kia.

Luật Đất đai năm 2013 quy định, một trong các trường hợp không đấu giá quyền sử dụng đất khi Nhà nước giao đất, cho thuê đất là dự án sử dụng đất được miễn tiền sử dụng đất, tiền thuê đất; không có nội dung quy định cụ thể miễn toàn bộ thời gian hay miễn một số năm thực hiện dự án. Trong khi đó, Luật Đầu tư và các nghị định hướng dẫn thi hành lại quy định việc miễn tiền thuê đất theo hình thức miễn có thời hạn một số năm hoặc miễn cho cả thời hạn thuê đất tùy theo lĩnh vực ưu đãi đầu tư.