Nâng cao tính tự quản của chính quyền địa phương

Với việc quy định các nội dung về chính quyền địa phương theo hướng mở, Hiến pháp 2013 đã tạo cơ sở pháp lý cho việc xây dựng nhiều văn bản pháp luật nhằm thể chế hóa đầy đủ, toàn diện các quy định của Hiến pháp.

Theo Điều 118 Hiến pháp năm 1992, “Việc thành lập HĐND và UBND ở các đơn vị hành chính do luật định”. Thực tế, các Luật tổ chức HĐND và UBND (năm 1994 và 2003) đã quy định: Mọi đơn vị hành chính đều tổ chức HĐND và UBND. Mô hình tổ chức này không có sự phân biệt giữa mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở nông thôn, đô thị và hải đảo. Khắc phục nhược điểm trên, Hiến pháp 2013 quy định: “Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam; Cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định” (Điều 111). Theo quy định trên, đơn vị hành chính nào cũng có chính quyền. Tuy nhiên, cần phải hiểu rõ rằng, không phải ở tất cả đơn vị hành chính, chính quyền địa phương được tổ chức giống nhau.

Theo quy định của Hiến pháp 2013, HĐND sẽ quyết định chính sách địa phương, đồng thời giám sát việc thực hiện các chính sách này. TRONG ẢNH: Ban Dân tộc HĐND tỉnh Quảng Nam giao ban với Thường trực HĐND các huyện miền núi về công tác bảo tồn và phát huy bản sắc văn hóa. Ảnh: ALĂNG NGƯỚC

Khái niệm này, cho phép phân biệt rõ giữa cách phân chia đơn vị hành chính để quản lý với mô hình tổ chức quản lý ở từng đơn vị hành chính. Không phải một đơn vị hành chính là một cấp chính quyền. Cấp chính quyền được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Ở đâu được coi là cấp chính quyền thì chính quyền ở đó bao gồm HĐND và UBND; còn ở đâu không được coi là cấp chính quyền thì sẽ có cơ quan hành chính thực hiện nhiệm vụ quản lý hành chính và dịch vụ công tại địa bàn. Vì vậy, Điều 111 Hiến pháp năm 2013 đã đưa ra khái niệm “cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND”, cấp chính quyền có ở những đơn vị hành chính nào sẽ do luật định, phù hợp với “đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt”. Như vậy, Hiến pháp 2013 đã mở ra những khả năng để luật quy định và khắc phục những bất cập trong tổ chức chính quyền địa phương theo Hiến pháp năm 1992; đồng thời đổi mới một bước quan trọng tổ chức chính quyền địa phương.

Thay đổi cách tiếp cận

Về vai trò, chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phương, Hiến pháp năm 1992 không có điều khoản riêng quy định mà thể hiện thông qua các quy định về thẩm quyền của HĐND và UBND. Hiến pháp 2013 đã thay đổi cách tiếp cận khi bổ sung một điều mới (Điều 112) quy định về vai trò, chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phương. Theo đó, khoản 1 của Điều 112 khẳng định rõ chính quyền địa phương có 2 loại nhiệm vụ được phân biệt với nhau: tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp, pháp luật tại địa phương; quyết định các vấn đề của địa phương do luật định. Trong một Nhà nước đơn nhất như nước ta, nhiệm vụ cơ bản, hàng đầu của chính quyền địa phương là tổ chức và bảo đảm thực hiện Hiến pháp, pháp luật tại địa phương. Đồng thời chính quyền địa phương thực hiện các nhiệm vụ xuất phát từ tính đặc thù của địa phương. Đây là quy định thể hiện nhiệm vụ có tính tự quản cao của chính quyền địa phương, nhằm phát huy lợi thế của mỗi địa phương trên thực tế.
Khoản 2 Điều 112 quy định: “Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương”. Có thể nói, đây là một định hướng quan trọng trong việc thiết kế cơ chế điều chỉnh mối quan hệ giữa chính quyền địa phương và chính quyền trung ương (cũng như giữa các cấp chính quyền địa phương với nhau). Chỉ có trên cơ sở phân định rõ thẩm quyền của mỗi cấp chính quyền theo tinh thần phân cấp mạnh mẽ thì cơ chế xác định trách nhiệm, bảo đảm tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền cũng như thực hiện việc kiểm soát quyền lực mới có hiệu quả. Cũng ở trong điều này, khoản 3 quy định: “Trong trường hợp cần thiết, chính quyền địa phương được giao thực hiện một số nhiệm vụ của cơ quan nhà nước cấp trên với các điều kiện bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đó”. Trên thực tế rất nhiều nhiệm vụ của trung ương được giao cho địa phương thực hiện, nhưng chỉ giao việc mà không kèm theo các điều kiện để thực hiện công việc, do đó gây rất nhiều khó khăn cho địa phương. Quy định này của Hiến pháp sẽ tạo cơ sở hiến định giải quyết nhiều khó khăn cho các địa phương hiện nay.

Kế thừa và đổi mới

Hiến pháp năm 2013 tiếp tục kế thừa các quy định về HĐND trong Hiến pháp năm 1992. Theo đó, khoản 1 Điều 113 tiếp tục quy định: “HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân địa phương, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên”. Khoản 2 Điều 113 quy định rõ chức năng “quyết định” và “giám sát” của HĐND địa phương: “quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và việc thực hiện nghị quyết của HĐND”. Như vậy, HĐND sẽ quyết định chính sách địa phương, đồng thời giám sát việc thực hiện các chính sách này. Trong khi đó, đối với các công vụ của Trung ương giao cho chính quyền địa phương thực hiện, HĐND có trách nhiệm giám sát việc triển khai công việc này. Cách quy định như trên phù hợp với những điểm mới trong quy định tại Điều 112 về chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phương.

Quy định về UBND, Hiến pháp 2013 kế thừa các quy định trong Hiến pháp năm 1992 theo hướng: ở cấp chính quyền nào có HĐND thì UBND ở nơi ấy phải do HĐND bầu ra và được xác định là “cơ quan chấp hành của HĐND”, “cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương”. Cụ thể, theo quy định tại Điều 114 Hiến pháp 2013, “UBND ở cấp chính quyền địa phương do HĐND cùng cấp bầu là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước HĐND và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên”. Tuy nhiên, quy định về UBND trong Hiến pháp 2013 cũng thể hiện sự đổi mới theo hướng: ở những  đơn vị hành chính không được xác định là một cấp chính quyền địa phương, cơ quan quản lý hành chính ở nơi đó được thành lập như thế nào là do luật định. Về chức năng, nhiệm vụ của UBND, khoản 2 Điều 114 tiếp tục quy định “UBND tổ chức việc thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương; tổ chức thực hiện nghị quyết của HĐND”, đồng thời có bổ sung nhiệm vụ “thực hiện các nhiệm vụ do cơ quan nhà nước cấp trên giao”.

KIẾN TÂN (Tổng hợp)