Quản lý tổng hợp lưu vực sông Vu Gia - Thu Bồn: Cách tiếp cận "Từ nguồn xuống biển"

Quản lý, khai thác lưu vực sông Vu Gia - Thu Bồn không phù hợp, gây hệ lụy cho vùng bờ Quảng Nam, Đà Nẵng ra sao? Giải pháp nào cho vấn đề này? Đây chính là nội dung của cuộc đối thoại bàn tròn vừa diễn ra tại TP.Hội An do Tổ chức Bảo tồn thiên nhiên quốc tế (IUCN) thông qua Sáng kiến Rừng ngập mặn cho tương lai (MFF) phối hợp cùng UBND tỉnh Quảng Nam và TP.Đà Nẵng tổ chức, với sự tham gia của nhiều chuyên gia trong và ngoài nước.

Sông Thu Bồn. Ảnh: PHƯƠNG THẢO

Quản lý đơn ngành, đơn vùng

Lưu vực sông Vu Gia - Thu Bồn là một trong số những lưu vực sông lớn ở Việt Nam, có ảnh hưởng trực tiếp đến vùng bờ biển Quảng Nam, Đà Nẵng. Tuy nhiên, nhiều năm qua cách quản lý truyền thống đơn ngành, đơn vùng và chưa xem xét ảnh hưởng tới vùng bờ biển đang đẩy các lưu vực sông và vùng bờ biển vào thế phát triển thiếu bền vững. Trên thực tế, sự phân bổ và sử dụng nguồn nước giữa thủy điện và các ngành dùng nước khác như nông nghiệp, sinh hoạt, môi trường… đã nảy sinh mâu thuẫn, chưa được giải quyết thỏa đáng. Thủy điện cũng làm giảm phần lớn lượng phù sa đưa xuống hạ lưu, làm mất cân bằng, gây thay đổi về cơ cấu dòng chảy tự nhiên theo chiều hướng bất lợi; tăng khả năng đe dọa lũ mùa mưa, thiếu nước mùa khô dẫn đến quá trình xâm thực biển và làm tăng độ nhiễm mặn trên sông. Nạn phá rừng đầu nguồn, khai thác vàng sa khoáng và cát sỏi trái phép trên sông cũng là những tác nhân gây nên sự suy thoái và cạn kiệt nguồn nước, gây biến đổi dòng chảy, xói lở bờ sông, bờ biển, lũ lụt bất thường. Những tác động từ phía thượng nguồn lên hệ sinh thái rừng dừa nước, các thảm thực vật ven sông Thu Bồn, thảm cỏ biển, rạn san hô ven bờ, nguồn lợi thủy sản gần bờ, hiện tượng cát bay, cát lấp… cũng là những vấn đề đáng quan ngại.

Theo bà Bùi Thu Hiền (Tổ chức IUCN), sự phát triển kinh tế mạnh mẽ, thiếu bền vững và thiếu cách tiếp cận quản lý tài nguyên nước phù hợp đối với lưu vực sông Vu Gia - Thu Bồn và vùng bờ biển Đà Nẵng, Quảng Nam chính là yếu tố làm suy giảm chức năng và sự sống của lưu vực, gây trở ngại cho phát triển kinh tế - xã hội của Đà Nẵng và Quảng Nam hiện nay và tương lai. Một trong những nguyên nhân dẫn đến tình trạng trên là hệ thống quản lý tài nguyên nước và các tài nguyên liên quan trong lưu vực sông cũng như vùng bờ hiện vẫn được thực hiện theo cách tiếp cận “truyền thống”, tức là dựa theo địa giới hành chính và cơ chế tách biệt giữa các ngành; thiếu cơ chế phối hợp “ngang” giữa hai địa phương và các bên liên quan trên cùng địa bàn. “Việc quản lý tổng hợp lưu vực sông và vùng bờ biển sẽ là phương thức quản lý mới nhấn mạnh đến tính phụ thuộc lẫn nhau của hệ thống lưu vực sông và vùng bờ, biển, nhất là tính lồng ghép về thể chế và cơ chế chính sách mang tính liên vùng, liên tỉnh trong quản lý lưu vực sông và vùng bờ biển nhằm hạn chế những tác động như thời gian qua” - bà Hiền đề xuất.

Phối hợp giữa 2 địa phương

Thực tế, từ năm 2013 đến nay, thông qua chương trình MFF Việt Nam, IUCN đã  phối hợp với chính quyền địa phương và đối tác tổ chức chuỗi các sự kiện nhằm thúc đẩy việc áp dụng phương thức quản lý tổng hợp lưu vực sông và vùng bờ biển. Những hoạt động như hội thảo khởi động, xây dựng nghiên cứu đánh giá và khuyến nghị chính sách nhằm mục đích tăng cường phối hợp giữa các bên liên quan (liên ngành), đặc biệt là cơ chế phối hợp liên vùng, liên tỉnh giữa Quảng Nam và Đà Nẵng, qua đó nhằm chia sẻ thông tin, bài học kinh nghiệm giữa các nhà khoa học, quản lý trong và ngoài nước. Đây là những bước chuẩn bị, làm cơ sở khoa học xây dựng dự thảo Thỏa thuận Quản lý tổng hợp lưu vực sông Vu Gia - Thu Bồn và vùng bờ Quảng Nam, Đà Nẵng để lãnh đạo hai tỉnh xem xét, ban hành. 

Sạt lở sẽ không dừng lại ở bờ biển Cửa Đại nếu ngay từ bây giờ không có giải pháp quản lý hiệu quả các dòng sông từ phía thượng nguồn.Ảnh: VĨNH LỘC

Theo TS.Vũ Thanh Ca - Trưởng ban điều phối MFF Việt Nam, việc quản lý tổng hợp lưu vực sông và vùng bờ theo cách tiếp cận “Từ đầu nguồn xuống biển” (R2R) là phương thức quản lý không gian mới của thế giới. Tại Việt Nam, lưu vực sông Vu Gia – Thu Bồn và vùng bờ Quảng Nam, Đà Nẵng hội tụ các đặc trưng cơ bản và được chọn làm trường hợp nghiên cứu điển hình để thử nghiệm cơ chế phối hợp liên tỉnh trong quản lý tổng hợp lưu vực sông và bờ. Ông tin tưởng, với những nỗ lực từ phía chính quyền hai địa phương và các bên liên quan, việc áp dụng thử nghiệm “Quản lý tổng hợp lưu vực sông Vu Gia - Thu Bồn và vùng bờ biển Quảng Nam, Đà Nẵng” sẽ mở ra những cơ hội tốt cho sự phối hợp quản lý trong tương lai. “Với  kinh nghiệm phối hợp quản lý lưu vực đã có ở Việt Nam và những kinh nghiệm học được từ cơ chế điều phối, hợp tác liên vùng, liên quốc gia trong khu vực Đông Á và trên thế giới, tôi tin rằng nếu bản Thỏa thuận được ký kết sẽ giúp hai địa phương phối hợp quản lý tốt hơn lưu vực sông và vùng bờ biển nhằm phát triển bền vững trên cơ sở khai thác, sử dụng hiệu quả nhất những nguồn tài nguyên sẵn có, tiến tới hài hòa giữa phát triển kinh tế, an sinh xã hội và bảo vệ môi trường, các hệ sinh thái và các nguồn tài nguyên tái tạo trên lưu vực sông và vùng bờ biển” - TS. Vũ Thanh Ca nhìn nhận.

TÌM ĐIỂM NHÌN CHUNG

PGS-TS. Nguyễn Chu Hồi - Giảng viên cao cấp, Trường Đại học Khoa học tự nhiên (Đại học Quốc gia Hà Nội): Xói lở của Cửa Đại hôm nay có thể là của Đà Nẵng ngày mai

Thực ra, vấn đề quản lý lưu vực sông cũng đã có Luật Tài nguyên nước sửa đổi nhiều lần, trong đó đã thể chế hóa về các ban bệ và các cơ chế quản lý. Tuy nhiên, việc chia cắt phân ngành về không gian vẫn còn tồn tại, địa phương vùng ven biển thì cứ quản lý theo cách của mình, còn địa phương ở lưu vực thì quản lý theo cách riêng khác, trong khi “trăm sông đều đổ về biển” nên bài học thủy điện là nhãn tiền. Những rác thải nhìn thấy trên biển hôm nay suy cho cùng là từ đất liền đưa ra, cho nên nếu không kết hợp quản lý thì hậu quả ảnh hưởng sẽ rất nghiêm trọng, vì nó không chỉ tác động đến chính khu vực đó mà còn tác động hai chiều theo mối quan hệ tương tác. Do vậy, nhận thức cũng phải thay đổi, cần thiết phải có một thể chế quản trị liên ngành liên vùng. Không nên chia cắt các ngành quản lý lưu vực sông và đới bờ, mà phải lồng ghép vào nhau để không có sự chồng chéo và trùng lặp, để thấy rằng những vấn đề nào nảy sinh liên vùng phải được giải quyết theo một cơ chế khác, liên ngành liên vùng, chứ không thể như cơ chế truyền thống lâu nay.

Điểm quan trọng là phải “liên tịch”. Qua nghiên cứu dự báo bước đầu có thể thấy, xói lở ở Cửa Đại hôm nay có thể là của Đà Nẵng ngày mai nếu như bây giờ hai địa phương không bắt tay ngồi lại với nhau, không xây dựng một cơ chế phối hợp để giải quyết những vấn đề dài hạn. Cái gì chúng ta đã dự báo được thì nên có cách giải quyết ngay bây giờ, chứ không thể chần chừ. Khi ngồi lại với nhau, vấn đề đầu tiên mà Quảng Nam và Đà Nẵng phải giải quyết là cần xác định một thể chế liên tịch để làm sao không đảo lộn những nguyên tắc hiện tại. Phải hiểu là, việc đưa ra một cơ chế phối hợp liên ngành hay một cơ chế phối hợp quản lý lưu vực sông và đới bờ không phải là việc thay thế quản lý ngành hiện nay. Thứ hai là hướng vào cơ chế lồng ghép, đó là cách tiếp cận thông tin chia sẻ thiện chí. Thứ ba, đưa ra một thể chế điều phối mềm, định kỳ lãnh đạo 2 tỉnh ngồi lại với nhau để giải quyết các vấn đề chung để chia sẻ kinh nghiệm, sẽ giảm được các đầu mối - đó là cách tiếp cận mềm nên dễ chấp nhận và đồng thuận sẽ cao.

Ông Lê Trí Thanh - Phó Chủ tịch UBND tỉnh: Cần xây dựng quy chế phối hợp giữa hai địa phương

Lưu vực sông Vu Gia - Thu Bồn có ý nghĩa quan trọng đối với cả hai địa phương Quảng Nam và Đà Nẵng, trong đó lưu vực trên địa bàn Quảng Nam chiếm hơn 80%. Thời gian qua, lưu vực sông này đã phát huy tác dụng tích cực trong phát triển kinh tế xã hội, đảm bảo môi trường sinh thái cho cả hai địa phương. Luật Tài nguyên nước năm 2012 cũng như các nghị định đều đã đề cập việc thành lập một cơ quan quản lý phù hợp với lưu vực sông chứ không phải quản lý theo kiểu hành chính như hiện nay. Bởi, hệ thống lưu vực sông, vùng bờ của Quảng Nam - Đà Nẵng đều có quan hệ hữu cơ lẫn nhau; nếu chúng ta quản lý không khoa học, không dựa trên cơ sở khách quan, điều kiện tự nhiên mà nó vốn có thì những hệ lụy rất nguy hiểm, chi phí khắc phục sẽ không thể tính hết bằng tiền. Do vậy, vấn đề đặt ra cho lãnh đạo hai địa phương là phải khẩn trương ngồi lại để thể chế hóa các quy định, tạo thành một cơ chế nhằm quản lý hiệu quả, phát huy tối đa những tác dụng của lưu vực sông cũng như đới bờ ở khu vực này.

Một thuận lợi là Quảng Nam, Đà Nẵng cũng đã được các tổ chức quốc tế hỗ trợ kỹ thuật, tài trợ kinh phí để nghiên cứu thành lập thể chế quản lý lưu vực sông và vùng ven bờ biển. Chúng ta cũng là địa phương đầu tiên thực hiện theo mô hình này. Tôi nghĩ sự cần thiết và tầm quan trọng cũng rất rõ ràng, vấn đề bây giờ là Quảng Nam, Đà Nẵng phải bàn bạc như thế nào để tổ chức bộ máy vận hành hoạt động trơn tru nhất, khắc phục những bất cập, khó khăn và đi vào những vấn đề trọng tâm nhằm phát huy được tác dụng của mô hình đối với kinh tế xã hội, an ninh quốc phòng, môi trường sinh thái của từng địa phương nhưng cũng không quá cầu toàn và quá cứng nhắc để rồi gây trở ngại cho sự phát triển của mỗi địa phương. Thực tế, hai tỉnh đều có những vấn đề của riêng mình. Với Quảng Nam là các công trình trên lưu vực sông Vu Gia – Thu Bồn như hệ thống thủy điện, khai thác cát trên lòng sông hay xây dựng các công trình bắc qua sông… Còn Đà Nẵng, một đô thị lớn phát triển ở vùng cửa sông, hạ lưu cũng đang xây dựng rất nhiều công trình, kể cả việc nâng cốt đồng ruộng gây ảnh hưởng đến việc thoát lũ, rồi vấn đề nước biển dâng làm xâm nhập mặn…, nên bây giờ chúng ta phải tiến hành nghiên cứu, quản lý trên cơ sở những công trình đã, đang và sẽ xây dựng phải hài hòa và tuân thủ các quy định cũng như có sự tham vấn giữa hai địa phương.        

Ông Resmi Genevey - Giám đốc Cơ quan phát triển Pháp tại Việt Nam (AFD):  Tính tất yếu của sự phối hợp giữa hai địa phương

Việt Nam là một trong 5 quốc gia trên thế giới bị ảnh hưởng biến đổi khí hậu nặng nề. Nói như thế không có nghĩa biến đổi khí hậu là nguyên nhân duy nhất gây ra tình trạng xói lở bờ biển hiện nay, nó chỉ là một trong nhiều nguyên nhân gây ra tình trạng này. Ngày nay, hiện tượng sạt lở đã diễn ra ở nhiều địa phương và gần nhất là bờ biển Cửa Đại. Chúng ta cũng hiểu chuyện xảy ra ở Cửa Đại không có nghĩa là dừng lại ở Cửa Đại mà có thể tác động về phía bắc và ảnh hưởng đến bờ biển Đà Nẵng, cho nên sự phối hợp là cực kỳ cần thiết và hiển nhiên phải có. Còn quản lý từ nguồn như thế nào thì chỉ hai địa phương mới hiểu và trả lời được, nhưng rõ ràng Quảng Nam - Đà Nẵng nên cần phối hợp với nhau trong vấn đề này. Tuy nhiên, theo tôi một yếu tố trong sự phối hợp, đó là tham vấn. Trước khi muốn đầu tư hay dự tính xây dựng một công trình nào ở vùng thượng nguồn hoặc vùng bờ, các bên cần tính toán những tác động của nó đến khu vực xung quanh. Nên điều tôi muốn nói là cần sự hợp tác, phối hợp chia sẻ thông tin thường xuyên giữa hai địa phương trước khi làm một điều gì đó là rất quan trọng.

Tại Việt Nam, hiện chúng tôi tập trung vào các dự án năng lượng xanh, dự kiến năm 2017 – 2018 sẽ tiếp tục hỗ trợ cho hai địa phương là Quảng Nam và Cà Mau nhằm bảo vệ và khôi phục vùng bờ, nên qua thảo luận hôm nay đã giúp chúng tôi có thể hiểu thêm một số vấn đề cũng như những khuyến nghị, từ đó đưa ra chương trình, giải pháp có tính mỹ thuật và phù hợp trong việc chống xói lở bờ biển Cửa Đại thời gian tới.

Ông Hoàng Thanh Hòa - Phó giám đốc Sở  NN&PTNT Đà Nẵng: Quản lý tổng hợp lưu vực Vu Gia - Thu Bồn

Về bản chất, lưu vực sông, vùng bờ và vùng biển bên ngoài có mối quan hệ tương tác với nhau, trong đó vùng bờ là phần thấp nhất của lưu vực sông đổ ra biển. Tuy nhiên, các hệ thống tự nhiên này lại đang được quản lý một cách tương đối “biệt lập”; cơ chế phối hợp liên tỉnh, liên kết ngành và giữa các bên liên quan, bao gồm cả cộng đồng dân cư địa phương... chưa phát huy hiệu quả lâu dài. Bên cạnh đó, các hoạt động phát triển, ngoài lợi ích thu được cũng đã và đang làm thay đổi nhanh chóng lượng và chất tài nguyên nước, tác động xấu đến điều kiện sinh thái, chất lượng môi trường và nguồn vốn tự nhiên phục vụ tăng trưởng xanh trong lưu vực sông, vùng bờ và biển. Hậu quả của các tác động có thể đe dọa nghiêm trọng đến an ninh nguồn nước, làm gia tăng mâu thuẫn lợi ích và xung đột không gian trong khai thác, sử dụng lưu vực sông và vùng bờ, ảnh hưởng đến sinh kế của các cộng đồng dân cư sống trong lưu vực, ở vùng ven biển và trên các đảo ven bờ.

Vì vậy, phương thức quản lý tổng hợp lưu vực sông và vùng bờ là phù hợp. Đây là phương thức dựa trên cơ chế phối hợp liên vùng, liên ngành và quản trị theo không gian với hai nguyên tắc then chốt là tính phụ thuộc lẫn nhau của hệ thống lưu vực sông, vùng bờ, biển và tính lồng ghép về thể chế, cơ chế chính sách trong quản lý lưu vực sông và vùng bờ. Do đó, quản lý tổng hợp lưu vực sông và vùng bờ biển không thay thế quản lý ngành mà chỉ đóng vai trò kết nối, liên kết và điều chỉnh hành vi của các ngành trong quá trình khai thác, sử dụng lưu vực sông và vùng bờ.

Hiện nay, giữa Tỉnh ủy Quảng Nam và Thành ủy Đà Nẵng cũng đã ký kết hợp tác, trong đó chú trọng vào trụ cột bảo vệ tài nguyên, môi trường và ứng phó với biến đổi khí hậu. Đặc biệt, vấn đề khai thác sử dụng và quản lý tài nguyên nước phải được đặt trong các mối quan hệ với các hoạt động phát triển khác trong cùng lưu vực và vùng bờ cũng như trong mối liên kết giữa lưu vực sông ở phía trên và vùng bờ ở phía dưới.    

TS. Đào Trọng Tứ - Trung tâm Phát triển Bền vững tài nguyên nước và thích nghi biến đổi khí hậu (CEWAREC): Tiếp cận “Từ đầu nguồn xuống biển”

Để phát triển bền vững lưu vực sông và vùng bờ biển cần có cách tiếp cận mới trong quản lý tổng hợp tài nguyên nước trên lưu vực sông và vùng bờ biển. Đó là cách tiếp cận “Từ đầu nguồn xuống biển” (From Ridge to Reef), viết tắt là cách tiếp cận R-R. Cách tiếp cận R-R được thực hiện cho trường hợp nghiên cứu ở lưu vực Vu Gia - Thu Bồn sẽ làm rõ mối quan hệ của lưu vực sông quan trọng này với vùng bờ biển Đà Nẵng – Quảng Nam và vùng biển bên ngoài. Từ đó có thể lồng ghép các chiến lược, kế hoạch phát triển, dự án đầu tư và các giải pháp ứng phó phù hợp nhất giữa lưu vực sông và vùng bờ biển. Ngoài ra, cách tiếp cận R-R cũng đòi hỏi tăng cường cơ chế phối hợp liên ngành, khuyến khích và thể chế hóa sự tham gia của các bên liên quan và cộng đồng trong phạm vi lưu vực và vùng bờ biển. Trên cơ sở đó, lựa chọn và xây dựng cơ chế liên kết vùng để giải quyết và giảm thiểu các tác động từ lưu vực sông đến vùng bờ biển và từ vùng bờ ra biển.

Đặc biệt, cách tiếp cận này cũng giúp xây dựng chính sách và chương trình hành động phù hợp nhằm đánh giá làm rõ những tác động, nguy cơ và mối quan hệ giữa lưu vực sông Vu Gia - Thu Bồn với vùng bờ biển Đà Nẵng - Quảng Nam. Từ đó, xây dựng quy hoạch không gian tổng hợp để kết nối các yếu tố của lưu vực sông với vùng bờ biển, kể cả phần đất ven biển và biển ven bờ nhằm bảo tồn, phục hồi, phát triển các hệ sinh thái lưu vực và vùng bờ biển. Cụ thể như trồng lại dừa nước ở Cẩm Nam, Cẩm Thanh; phục hồi rạn san hô ở Tam Hải (Núi Thành), ven bờ bán đảo Sơn Trà và Cù Lao Chàm; xây dựng quan hệ đối tác giữa cơ quan quản lý với cộng đồng dân địa phương và các bên liên quan trong lưu vực Vu Gia - Thu Bồn để tìm giải pháp tháo gỡ những vấn đề có thể xảy ra trên lưu vực và vùng ven biển.

Thực hiện: VĨNH LỘC